水利发展阶段划分:理论框架与评判

　　摘要:水利对于经济社会可持续发展的重要性日益凸显。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，对于水利发展战略选择具有重要参考价值。关于水利发展阶段划分的理论和方法，在学术研究上尚是一个较新的课题。论文提出了一套基于全面认识水利与生态环境－社会经济系统的互动关系，分析水利发展与社会经济生态系统间供求关系的演变趋势，进而评判水利发展阶段性特征的理论框架。以此为基础，提出了基于水利发展供求关系分析的水利发展阶段划分方法:通过考察水利发展供求关系演变，结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标分析和经验分析相结合地确定水利发展阶段分期。

　　关键词:水管理;水战略;水生态环境;现代化;发展阶段

　　水利在是极为重要的公共事务，自古即有“善为国者必先治水”之说。作为国民经济的基础性、公共性和战略性支撑行业，水利发展战略的选择直接关系到我国全面小康社会建设和现代化事业的成败。历史的经验表明，水利发展战略需要随着国情和水情条件的变化不断作出适应性调整，以适应不同时期的国民经济和社会发展需求。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，认清不同阶段水利发展在历史中的地位和使命，对于水利发展战略选择具有重要参考价值。

　　我国历代水利领导人都很重视从历史的高度把握水利发展规律，通过总结水利发展史来认识水利发展阶段和趋势，为指导治水实践提供思路和依据。例如，水利部原部长汪恕诚［2］从历史观的高度，将治水历程按照治水理念与科学技术的发展划分为四个时期。

　　总结改革开放以来的水利改革发展实践，将30a水利改革发展历程大致划分为三个阶段。

　　学术界对水利发展史已有较多的探讨。例如，娄溥礼将人类水利事业的发展划分为三个阶段:从人类开始治水事业到19世纪初，称为古代水利发展阶段;从19世纪初到20世纪初称为近代水利发展阶段;20世纪以来称为现代水利发展阶段。刘树坤提出，人类社会对水的开发利用大致经历过5个阶段:以防洪建设为主的阶段;以供水建设为主的阶段;以水资源保护为主的阶段;以景观建设为主的阶段;以生态修复为主的阶段。张岳将改革开放30a水利改革与发展的历史进程划分为三个阶段。

　　在西方学术界，也有很多关于各国水利发展史的研究文献。其中较多的是美国关于水利史的研究(如Blak，Meyer，Clark，Ｒogers等);此外，Hasson分5个时期研究了英国当代的水管理历史;Perret总结了南非的水政策和灌溉管理制度的演变;Ven研究了荷兰水管理和土地垦殖的历史。当然，也有一些文献从全球视角总结水利发展的历程或经验，例如，Serageldin总结了世界范围内特别是发展家水资源可持续管理的经验和教训;Cech综述了世界范围内水资源利用和分配的历史经验;Gleick则展望了世界范围内面向21世纪的水利发展趋势。

　　国内学界比较重视学习借鉴国外的水管理经验，对国外的水管理历史经验从很多侧面进行了比较研究。其中值得一提的是，水利现代化研究课题组对中外水利现代化进程进行对比分析，指出20世纪发达国家水利建设的发展进程大致可以划分为以下几个阶段:①以单目标开发为主的水利建设时期;②以多目标开发为主的大规模水利建设时期;③以法规和现代管理为中心的综合治理时期;④以人与水协调为主的可持续发展时期;并比较了与国外水利现代化水平的差距和特征。

　　从国内外研究现状来看，尽管已经有较多的关于水利发展历程的研究，但是关于水利发展阶段的划分问题，还缺乏深入研究，尚没有系统的理论认识。已有的关于水利发展阶段的划分，大多是根据水利管理者或专家的主观经验，缺乏科学的理论依据或者评价标准。即使是在相关的外文文献中，大都是经验给出水利发展的分期。上述情况说明，关于水利发展阶段划分的理论和方法，在学术研究上尚是一个较新的课题。本研究在国内外相关文献研究的基础之上，提出一套水利发展阶段划分的理论基础和认识框架，进而给出划分水利发展阶段的方法及对新成立以来的水利发展历程的评判结果。

　　1、划分水利发展阶段的理论框架

　　水利发展包括的内容很多，大致可以分为五个方面:一是防灾减灾，包括抵御洪涝灾害、应对旱灾、除涝治碱等;二是水资源利用，包括保障基本饮水安全、发展农业灌溉以维护粮食安全、供给城市和产业发展用水，以及水力发电和水运等;三是水系景观整治，如市政景观用水、河道整治，以满足人们休闲和审美等方面的精神需求;四是水资源保护，包括治理水污染、保护水源地、保障地表水和地下水水质安全等;五是水生态修复，包括防治水土流失、治理地下水超采、保障河道和湿地生态用水等。以上五个方面之中，前三个方面主要是处理水利发展与经济社会系统之间的关系，后两个方面主要是处理水利发展与生态环境系统之间的关系。

　　各种水利发展内容属于不同类别的需求。防灾减灾、饮水安全、灌溉用水等，主要是“安全性需求”;生产供水、水电、水运等，主要是“经济性需求”;水系景观、水休闲娱乐、高品质用水，主要是“舒适性需求”;水环境保护和水生态修复，安全性需求和舒适性需求兼而有之。

　　水利发展的三类需求处于不同的层次。“安全性需求”是最为基础的层次，然后是“经济性需求”，最上端是“舒适性需求”层次。这三类需求的关系，类似于马斯洛的需求层次论，通常高一层次需求的出现，以低一层次需求的一定程度满足为前提。

　　世界银行按人均国民收入(GNI)划分经济发展水平，将各国分为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四个等级。水利发展需求与经济社会发展水平密切相关。在不同的发展阶段，经济社会发展对水利发展的需求呈现出不同特征。通常，在低收入阶段，安全性需求往往是主要的水利发展需求，并且随着收入水平的提高而快速增长;在下中等收入阶段，安全性需求仍然较快增长，经济性需求伴随快速的经济发展而快速增长;在上中等收入阶段，经济性需求仍然较快增长，舒适性需求开始较快增长;及至高收入阶段，舒适性需求快速增长并成为主要的新增需求，安全性需求和经济性需求得到较高程度保障而趋于平稳。

　　伴随着经济发展水平和居民收入水平的提高，三类需求的增长呈现出不同的特性，可以用收入弹性来度量。对于安全性需求而言，其经济学特性为必需品，收入弹性在0和1之间;对于舒适性需求而言，其经济学特性为奢侈品，收入弹性大于1;经济性需求的经济学特性介于必需品和奢侈品之间。三类需求随时间的变动趋势，可以描述为“S”曲线，即初始弹性增长较快，到一定阶段之后开始放缓，在概念上可以被划分为四个阶段，并且与经济发展的四个阶段密切相关。

　　第Ⅰ阶段:安全性需求主导的阶段。这一阶段水利发展需求主要表现为安全性需求，且随着发展水平提高，安全性需求较快增长;经济性需求还较低，且随着发展水平提高，增长相对较慢;舒适性需求尚不明显。这一阶段大体对应于低收入发展水平，城市化水平较低，产业结构以农业为主。该阶段的水利发展需求结构相对单一，主要是尽快提高安全性需求的保障水平。

　　第Ⅱ阶段:经济性需求快速增长的阶段。这一阶段安全性需求增长略有趋缓，经济性需求开始快速增长，舒适性需求刚刚出现。这一阶段大体对应于从低收入水平向中等收入过渡的发展水平，城市化水平快速提高，工业化快速推进，第二产业在产业结构中的比例显著提高。随着经济发展水平的提高，水利发展的需求结构变得多元化，同时面临着多种水利发展需求，在加强安全性需求保障的同时，要大力应对经济性需求快速增长，同时还要关注新兴的舒适性需求。

　　第Ⅲ阶段:多种需求持续增长的阶段。这一阶段安全性需求增长趋缓，经济性需求仍然较快增长，舒适性需求开始快速增长。这一阶段大体对应中等收入向高收入过渡的发展水平，城市化水平继续提高，经济结构快速变动，进入工业化中后期。随着经济发展水平的继续提高，水利发展的需求结构继续保持多元化，在继续提高安全性需求保障水平的同时，仍然需要应对经济性需求的较快增长，同时还要大力应对舒适性需求的快速增长。

　　第Ⅳ阶段:舒适性需求成为主要新增需求的阶段。当发展水平达到较高水平之后，安全性需求和经济性需求趋于稳定，舒适性需求成为主要的新增需求。这一阶段大体对应于高收入发展水平，城市化达到较高水平之后逐步稳定，进入工业化后期之后，第三产业在产业结构中的比例持续上升。由于进入全面富裕的收入水平，社会公众对舒适性的需求持续增长，主体是对良好水生态环境的需求。

　　以上是基于一组简化的需求曲线，对水利发展需求结构的演变过程所做的概念上的阶段划分。实践中，各类需求曲线的样式可能是更为复杂的，也使得实际情况的阶段划分可能更为复杂。但是以上所述的三类需求及其结构的长期变动趋势，在理论上是成立的，因而以上几个阶段演变的相对划分，在理论上是合乎逻辑的。

　　2、水利发展阶段的评判

　　根据以上阐述的理论框架，本文提出了基于供求关系分析的水利发展阶段划分方法。

　　这套方法的基本思路，是考察水利发展需求与供给之间的差距演变，同时结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标和经验分析相结合确定水利发展阶段分期。对于水利发展供求差距的分析，分为安全性需求、经济性需求和舒适性需求这三类分别展开;对于水生态环境变迁的分析，分为水生态和水环境两类展开。

　　对新成立以来60a的水利发展阶段进行划分，同时展望未来40a的水利发展，进而给出从1949年至2050年百年水利发展的主要分期。分析三类水利发展供求关系与水生态环境的历史演变，揭示出五大时期水利发展供求差距的变动趋势，及水生态环境的变迁趋势，根据水利发展供求差距分析结果，并考虑水利发展的关键年份，在五大时期的基础上进一步细分阶段。主要节点年份的选择依据，1949新成立伊始开始正式发动现代化现代水利事业开始起步；1978改革开放拉开序幕，转向经济建设为中心开始进入现代经济起飞期水利工作面临全新的经济社会和体制环境；1988经济开始摆脱贫困《水法》颁布实施，水利改革开始加快农田水利建设陷入停滞，水利投入降至历史最低谷；1998经济从低收入阶段进入下中等收入阶段发生了三江大水，促使国家发展战略做出重大调整*水利工作地位显著提高，水利投入开始大幅度增加*从传统水利开始向现代水利转型；2011经济从下中等收入水平进入上中等收入水平*中央一号文件“加快水利改革发展的决定”发布，水利被摆上党和国家事业发展更加突出的地位，水利改革发展全面加快进入新一轮水利建设高潮，水利投入大幅度增加；2020全面建成小康社会人均经济水平达到世界平均水平实现2011年中央一号文件的2020年水利发展目标*水利建设明显滞后的局面得到根本改变；2030经济进入到高收入阶段，进入全面兴盛期*人口达到高峰并开始下降，资源环境压力开始缓解*水生态环境状况全面好转水利现代化基本实现；2050全面实现现代化，建成发达经济体实现绿色现代化，人口、资源和环境实现协调发展*实现人水和谐，山川秀美，全面建成绿色水利现代化根据上述步骤的分析做出综合评判，百年水利发展可以划分为以下7个主要阶段:

　　第一阶段(1949—1977年)，大规模水利建设时期;第二阶段(1978—1987年)，水利建设相对停滞期;第三阶段(1988—1997年)，水利发展矛盾凸显期;第四阶段(1998—2010年)，水利改革发展转型期;第五阶段(2011—2020年)，水利加快发展黄金期;第六阶段(2021—2030年)，水利全面协调发展期;第七阶段(2031—2050年)，人水关系趋向和谐期。

　　第一阶段(1949—1977年):大规模水利建设时期安全性需求占据主导地位持续缩小水库容量10.81.83农田灌溉面积2.90.66解决农村人口饮水人数N/AN/A经济性需求开始逐步增长缓慢扩大城市供水量7.61.29水电装机容量14.82.51舒适性需求尚不明显水生态环境缓慢恶化缓慢扩大污水处理率N/AN/A水土流失治理面积4.9a0.831.44

　　第二阶段(1978—1987年):水利建设相对停滞期安全性需求持续增长不断扩大水库容量1.20.12农田灌溉面积－0.02b－0.20解决农村人口饮水人数6.10.61经济性需求快速增长快速扩大城市供水量18.21.80水电装机容量6.40.62舒适性需求尚不明显水生态环境快速恶化迅速扩大污水处理率14.01.4水土流失治理面积2.30.23－0.67