农业干旱与农田水利治理机制———以湖北省沙洋县为例

　　摘要:新时期的小型农田水利建设出现了一系列问题,如大中小型水利系统脱节;市场化管理失序;农民用水户协会水土不服,无法发挥作用等,导致农田水利建设缺乏统一规划,农民被排除在外,管理混乱;妨碍了农业综合生产能力的提高,致使农业干旱连年发生。新时期农田水利的治理是一项系统工程,要从农田水利建设和管理两方面入手,统一规划。建议国家财政出资建立农田水利治理专项补贴,恢复统筹灌溉模式;恢复水利工程管理单位的事业单位性质,重构管理运行机制;强化乡镇水利服务中心的职权,恢复其管理职能;设置新的村民小组长,加强基层治理体系建设;农田水利是准公共品,要加强国家宏观调控,强化政府责任。

　　关键词:农田水利;税费改革;准公共品

　　近年来我国农业旱灾频发,华北大旱、西南大旱和长江流域大旱交替发生,由传统干旱地区向丰水地区蔓延,从局部性干旱向全局性干旱演变。水利是农业的命脉,这反映出农田水利建设和管理存在严重不足。税费改革启动后,我们对湖北省沙洋县的农田水利治理进行了长时段的跟踪调查,掌握了大量翔实的第一手资料,并对之进行了深入分析。本文在剖析问题的基础上,给出若干有针对性的政策建议,为破解税费改革后的农田水利治理困境提供智力支持。

　　一、农田水利治理与小水利的建设

　　农田水利不是农户单干的事业,需要国家的整体规划。农田水利的治理是一项复杂的系统工程,既要规划和建设好大型的水利工程,又要保证小型引水排灌设施配套铺设到农田,大中小型水利系统相互配合,才能发挥作用。

　　解放以来,我国农田水利的治理与大江大河的治理,采取两条线并举。20世纪50年代到60年代主要是对淮河、长江、黄河等大江大河的治理;后来人民公社时期侧重于对农田水利的治理。

　　对此,毛泽东曾提出:“一切大型水利工程,由国家负责兴修,治理为害严重的河流。一切小型水利工程,例如打井、开渠、挖塘、筑坝和各种水土保持工作,均由农业生产合作社有计划地大量地负责兴修,必要的时候由国家予以协助。通过上述这些工作,要求在七年内(从一九五六年开始)基本上消灭普通的水灾和旱灾,在十二年内基本上消灭个别大的水灾和旱灾。”

　　分田到户之后,尤其20世纪90年代以来,由于洪涝灾害以及流域水断流等现象的多发,我们国家把主要精力和国家财政投入都放在了大江大河大湖的流域水治理上,集中力量建设了许多大型水利工程,如三峡、三门峡等,取得了世人瞩目的伟大成就。但是,在将水引到小农田地头的水利排灌治理上,却把“小农水”的治理权力下放给了单个农户,从而政策上发生了偏颇。

　　大水利治理由国家主导,工程组织因素单纯。而“小农水”的建设,由于直接面对千千万万的小农生产者,农田水利治理更加复杂。它更多地受到基层组织、村庄性质以及农民合作等因素的影响,人际直接利益关系也非常复杂。农田水利治理,不能也不应该由分散的个体农户想怎么干就怎么干。结果干不成,挖了点井、开了点塘,连不成片、成不了排灌渠网,旱灾无力防。

　　因此,农田水利的治理,要靠政府领导从未来大农业发展方向与组织形式上去长远规划、综合治理。要规划好“大水利”、“小农水”的配套建设。“小农水”的建设和管理更重要的是需要国家统筹规划,要强化宏观调控,要有核心力量把大家组织起来,制定一套切实可行的治理模式,优化管理制度协调小农生产与统筹灌溉的矛盾。只有建设与管理兼顾,才能有效治理农田水利。

　　二、税费改革后农田水利治理存在的主要问题

　　农村税费改革后,“两工”制度取消,国家着手建立农田水利建设新机制,重新将农田水利建设纳入政府财政,加大投资力度,采取“以奖代补”、“民办公助”以及“一事一议”等方式,调动农民的积极性,改变了农田水利建设落后的局面。不过,新时期的小型农田水利建设却出现了一系列问题。当前的农田水利建设与治理强调基础设施的建设和市场化管理,脱离了基层管理和乡村社会,造成了治理的困局。

　　通过在湖北沙洋县6镇的长期实地调查发现,该县原先农田水利基础设施完备,旱能浇,涝能排,但近年来农田水利却陷入了困境,每年都要发生干旱,给农业生产和农民生活带来了重大损失。其关键原因主要不在农田水利基础设施,而在于管理制度方面,即统筹灌溉模式的解体。税费改革以后,取消了“两工”制度(积累工和义务工)和共同生产费,基层组织退出了农民的生产领域。同时,作为税费改革配套改革的乡村体制改革使乡村组织的权力严重弱化,乡镇水利站成为水利服务中心,花钱买服务,不再具有管理职能;合村并组,也取消了村民小组长,失去凝聚和组织个体农民力量的核心。这一系列改革导致农田水利治理的强制动员模式解体,统筹灌溉的灌溉体制再也无法维系,面对千家万户的小农,农田水利基础设施无法发挥作用,从而形成旱灾。

　　(一)基础设施建设缺乏规划

　　农田水利基础设施建设主要包括两块,一块是大中型农田水利基础设施,一块是小型农田水利基础设施,即所谓“最后一公里”的问题。前者主要是由国家财政负担,后者则一直没有明确的建设主体。

　　我国现有的小型农田水利工程大都兴建于上世纪50至70年代,相当一部分已达到规定使用年限,老化失修。上世纪80年代以来农田水利治理是重管理轻建设的主导路线,导致农田水利基础设施建设投入不足,尤其是税费改革后,“两工”制度取消,农田水利基础设施建设受到严重影响。

　　2005年,国务院有关部门决定建立农田水利建设新机制,其指导思想是:加大公共财政对农田水利建设的支持力度,以政府安排补助资金为引导,以农民自愿出资出劳为主体,以农田水利建设规划为依托,以加强组织动员为纽带,以加快农田水利管理体制改革为动力,逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。

　　根据这一指导思想,农田水利建设新机制的主要措施有两个,一是通过民办公助的形式,加大对小型农田水利基础设施的投资力度,对农民兴建小型农田水利给予补助,补助方式主要为“以奖代补”和项目管理。二是完善村级“一事一议”筹资筹劳政策(指为兴办农民直接受益的集体生产生活及公益事业,经民主程序确定的农民自愿出资、出劳的行为),调动农民的积极性,同时严禁加重农民负担。

　　这一政策的出发点本意是非常好的,说明政府已经意识到了“小农水”建设的重要性,而且还照顾了农民的利益。但是从实际实施情况来看,这样的政策是存在问题的。虽然采取了“以奖代补”和“一事一议”的方式鼓励农民建设配套的小型水利设施,但是对于分田到户的个体单干农民,由于他无权统筹管理,也就没有人承担责任去统筹管理。单个农户只能“自扫门前雪”,只有在各自分得的一块和几块地里,打井抽水或挖池塘蓄排水,而无力无权把集体组织起来建设过境他人田地的农田水网。原先建设的农田水网因现已无人管理长年失修损毁严重,水引不来,也排不出去。所以,新机制不但没有促进小型水利设施的建设,反而引出了相反的问题。

　　“以奖代补”是直接对户的,以户为主体的农田水利基础设施建设容易与农田水利系统脱节。

　　由于基层组织的解体,农民无法组织起来建设遍布农田的水利灌溉网络。因此,这些项目本身并没有从根本上解决目前的农田水利治理困境,反而加剧了农田水利系统的撕裂。财政下拨的资金最后大多用于发展私人堰塘,而这反过来加剧了中小型水库、国营泵站的效益萎缩,也加剧了公共渠道的荒废。由于村庄范围内的“一事一议”几乎不可能组织,而国家的补助并不是全额的,缺口部分需要由村民自己来集资,因此即使村委会申请到了“以奖代补”的项目资金也难以将渠道建设的工程付诸实施。

　　现阶段的农田水利基础设施建设由于是多头投资,因此缺乏统一的科学规划。国家政策也是鼓励多渠道筹资,国土、财政、农业、水利等部门都有自己的项目,但各个口的项目之间缺乏协调。

　　国土部门的土地整理项目、财政部门的农业综合开发项目、农业部门的良种繁育项目,以及水利部门的小农水项目,各搞各的,争设项目。虽然项目对本部门有利,但却对农田水利基础设施整体长远统筹建设不利。这种多头投资,“头痛医头,脚痛医脚”,以项目论项目的方式,还脱离乡村治理和乡村社会,很难操作。这也是目前基础设施建设的一个突出问题。

　　(二)市场化管理失序