媒介融合背景下新加坡传媒监管的制度创新与实践

　　【内容摘要】新世纪以来,为了迎接广播电视、电信及信息技术的进一步融合,政府对具体的监管机构、职能、监管方式及措施进行了相应的改革和调整。新加坡新闻、通讯及艺术部协同媒体发展管理局和资讯通信发展管理局依照传媒专门法和机构法规,通过发照制度、内容分级制度、社会参与及行业自律等相结合的方式直接或间接达到监管媒体的目的。与新加坡相类似,作为广播电视和电信管理机构分立的国家,中国所推进的“三网融合”对融合后传媒业、电信业及信息技术产业的监管也提出了新的命题。新加坡在这方面的制度创新与实践具有借鉴意义。

　　【关键词】媒介融合;三网融合;传媒监管;新加坡

　　新加坡是一个多种族、多语言、多元文化组成的移民社会,殖民地传统和独特的人文特征对这个国家的传媒体系带来了深刻的影响。多年的反殖民运动使新加坡政府认识到,它所面临的环境是一个种族矛盾重重、自然资源匮乏,同时又与邻国积怨颇深的弱小岛国。华人、马来人和印度人这三大种族“在血缘、语言、文化和宗教上与中国、马来西亚和印度有密切关系,各国内部民族间的冲突往往会引起国际间的矛盾,所以言论上的疏忽很容易导致民族和国际关系的恶化”。新加坡特定的国情使其把经济发展、社会安定以及种族和睦作为发展的首要目标。为了实现这一目标,新加坡推行了“发展新闻”(developmentjournalism)的传播制度,即媒体应积极传播国家意识并支持和宣传政府制定的政策,从而成为政府在发展国民经济和促进种族和睦过程中的伙伴。

　　作为实施“发展新闻”传播制度的一个典型国家,新加坡自治后,经济迅速腾飞并取得了骄人的成绩。20世纪80年代以来与台湾、韩国和香港并称“亚洲四小龙”,成为许多亚洲国家的发展楷模。其人均国内生产总值从1960年的1310新元(约428美元)增加到2009年的53143新元(约36537美元),50年增长了近40倍。新加坡在经济上取得的成就是与其实行的政治体制和传播制度是分不开的。新加坡没有对西方式的民主自由盲目效仿,而是根据自己的国情形成了一套与发展和稳定的目标相配套的新闻体制。

　　新信息通信技术所引发的信息革命以及经济全球化的普遍趋势使新加坡政府认识到,对传媒的过度束缚会限制本地经济的自由发展。因此,新加坡传媒业的发展进程反映出政府的实用性态度。21世纪初新加坡就宣布媒体产业自由化,标志着广播电视运营商可以经营电信业务,同时电信运营商也可以进入广播电视业务领域。2006年4月,新加坡出台了第六个国家信息化蓝图“智慧国2015计划”,该计划旨在通过推进信息通信技术在政府和各主要支柱产业的应用,提高新加坡的经济竞争力和创新能力,将新加坡向“一个智慧的国家、全球化的城市、信息科技无处不在”的方向打造。广播电视、电信及信息技术的进一步融合为传媒监管提出了新的挑战和要求。在遵循原有的广播电视和电信管理机构分立的基础上,新加坡政府对具体的监管机构、职能、监管方式及措施进行了相应的改革和调整,以顺应媒介融合的发展趋势。

　　一、传媒监管机构的整合及主要职能

　　新加坡政府将负责媒体监管的媒体发展管理局(MediaDevelopmentAuthority,MDA)与负责电信监管的资讯通信发展管理局(InfocommDevelopmentAuthority,IDA)置于同一政府部门———新加坡新闻、通讯及艺术部(MinistryofInformation,CommunicationsandtheArts,MITA)的管辖之下,通过新闻、通讯及艺术部制定统一的发展政策,确保在信息通信和广播媒体融合阶段国家发展目标的实现。如果说新闻、通讯及艺术部对传媒领域的监管更多是从宏观政策的制定方面着手的粗线条的管理,那么媒体发展管理局及资讯通信发展管理局则分别从内容层面及技新闻学与传播学术层面对大众传媒进行“细致入微”的规范和监督。

　　媒体发展管理局成立于2003年1月1日,是新加坡政府将出版和广播电视领域的监管机构进行合并的产物。为了适应媒介融合的发展大趋势,满足新媒体发展与管理的需要,原来的新加坡广播管理局(SingaporeBroadcastingAuthority)、电影及出版署(theFilmsandPublicationsDepartment)、新加坡电影发展局(theSingaporeFilmCommission)三家机构合并,成立了媒体发展管理局。根据《新加坡媒体发展管理局法令2002》,媒体发展管理局负责规划和管理新加坡的传媒业。其主要职能包括:(1)发放有关新加坡媒体业务的执照并对这些业务进行监管;(2)鼓励、推动和促进新加坡传媒业的发展;(3)规范市场行为以确保传媒业的公平竞争;(4)提高新加坡媒体服务的质量,确保媒体内容多样化;(5)制定行业准则并监督业界遵守准则的情况。媒体发展管理局监管的媒体主要划分为数字媒体、电影、电子游戏、音乐、出版、广播、电视、教学游戏与软件(media-inlearning)及其他媒体(指兼具前7种媒体中多种媒体特征的媒体)。

　　新加坡传媒监管的主要机构及前身资讯通信发展管理局成立于1999年12月1日,由国家电脑局(NationalComputerBoard)与新加坡电信管理局(TelecommunicationAuthorityofSingapore)合并而成,以顺应信息技术与电信融合的大趋势。新加坡政府在2001年12月将资讯通信发展管理局从原来的信息通信科技部(MinistryofCommunicationsandInformationTechnology)转至新闻、通讯及艺术部。资讯通信发展管理局主要承担信息科技和电信部门的综合规划、政策建议、行业监管和产业发展职能,具体负责政府信息通信相关课题及部署政府信息通信系统的技术顾问,制定国家信息通信发展总蓝图和政策,管制电信业,促进及发展信息通信业及其人力资源,促进信息通信技术在商界及社会的使用。

　　二、监管方式与措施

　　(一)立法规制