论改革开放以来的农地承包权制度的变迁

　　[摘要]改革开放以来，我国农地承包权制度的变迁依次经历了计划经济时期、有计划商品经济时期、建立社会主义市场经济体制时期、完善社会主义市场经济体制时期与深化改革时期五个变迁阶段。通过五个阶段的变迁，最终确立起了农地所有权、农地承包权与农地经营权三权分置的格局，农地承包权制度作为农村基本产权制度实现了长久不变，农户土地承包权实现了长久不变，农地承包经营权证成为确认农户所享有的物权化土地承包权的基础凭证，当前农地承包权的退出制度也在萌发之中。

　　[关键词]改革开放；农地；承包权制度；变迁

　　[中图分类号]F042.2[文献标识码]A

　　改革开放以来，我国农地承包权制度的变迁依次经历了计划经济时期、有计划商品经济时期、建立社会主义市场经济体制时期、完善社会主义市场经济体制时期与深化改革时期五个变迁阶段。这五个阶段使得农地承包权制度在探索与实践中不断得到修正和完善，承包权的内涵不断发展和丰富，对我国农村经济体制改革乃至整个国民经济的体制改革产生了重大的影响，产生了巨大的制度绩效。

　　1计划经济时期（1978～1984）的制度变迁

　　计划经济体制时期是我国农地承包权制度逐渐确立的时期，农地承包权制度完成了人民公社体制向家庭联产承包责任制的制度变迁。1979年9月党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，允许包工到作业组，同时允许包产到户在边远、交通不便的地区实行，農地承包权制度开始萌芽。1980年《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》中肯定了包产到户的合理性，加强和完善了生产责任制，拉开了农地承包权制度变迁的序曲。1982年《中共中央全国农村工作会议纪要》肯定了包产到户、包干到户等集体经济的生产责任制地位，首次出现了“承包关系”和“联产承包制”概念，标志着我国农地承包权制度和家庭联产承包责任制的初步确立。对农地承包权的稳定做了初步安排。1982年《纪要》中对农地承包权制度的基本问题做出了安排，如规定农户承包的农地尽可能连片经营并保持稳定。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，延长了农地承包权期限，规定农地承包权期限为15年。开始对农地承包权的调整进行限制，规定农地承包权的调整要坚持“大稳定，小调整”的原则，由集体统一调整。农地承包权权属主要以剩余索取权为主，农地承包权制度在这一时期采取的是包干到户的形式，农户包死上交国家和集体的部分，剩余的归自己所有。

　　2有计划商品经济时期（1985～1992）的制度变迁

　　稳定农地承包权关系是这一阶段农地制度变迁的主线。继1984年将农地承包权期限调整为15年之后，国家出台了一系列农业相关的政策文件，都反复强调农地承包权制度的稳定性。1985年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》强调，家庭联产承包责任制和农户家庭经营长期不变，要不断完善农地承包办法。1992年党的十四大报告对农地承包权制度做了高度评价，将家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制，作为一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。报告进一步明确了农地承包权的性质，即农地承包权是农民获得的自主经营权。以家庭联产承包经营责任制为主要内容的农地产权制度安排，赋予了农户一定的土地经营使用权和收益权。有计划商品经济时期，农地承包权权能不再是对农地产出的剩余索取权，农户逐渐享有对农地的自主经营权、部分收益权以及农地承包权的有限的流转权。1985年之后我国逐渐放开了农户在承包地上的自主经营权，任何单位不得在向农民下达指令性生产计划，承包农户不必在集体的统一安排下从事农业生产，农民能够在承包地上自由的决定“生产什么”、“生产多少”等问题。家庭承包经营成为制度的基础。以家庭经营为主的承包责任制不断得到完善，农户对农地的自主经营权不断得到强化。随着统购统销制度的取消以及农村商品经济的发展，农户有权获得上交农业税除外的承包地产出的所有收益，农户开始享有农地承包权的部分收益权。

　　3建立社会主义市场经济体制时期（1993～2002）的制度变迁

　　推动了农地承包权的进一步稳定。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，将农地承包权期限在第一轮承包期限的基础上再延长30年，同时为了防止因农地频繁调整导致承包权细碎化，决定实行“增人不增地，减人不减地”的政策办法，不仅给予了承包农户承包经营农地期限上的稳定，而且保证了农户承包农地数量的稳定性，实现了我国农地承包权制度稳定性的双重保障。1998年颁布的《土地管理法》禁止农地在全村范围内进行“大调整”，并对农地“小调整”进行了严格的限制。2002年颁布的《农村土地承包法》对农地承包期限、承包合同、承包关系双方的权利和义务做了严格规定，明确提出农地承包期限为30年，从稳定农地承包权制度、保护农户自主经营权、规范农地承包权的经营流转权以及发展农地承包权的权属等角度保障了农户承包权的各项权益。农地承包权实现方式开始走向权证化。1997年中共中央、国务院发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，规定由乡级人民政府在延长农地承包权期限后向农户颁发农地承包经营权证书，标志着农地承包权的实现方式开始由合同规范走向了权证化。之后农地承包权证书的发放比率持续上升，尤其是二轮承包开始之时（1999年），农地承包权证书的发放达到了一个高峰。农地承包权证书体现了集体和农户之间与农地承包权制度相关的产权关系，对于稳定农地承包权制度，强化农地承包权的排他性，保护农户承包权及其内含的各项权属，增强农户对承包农地的经济预期起了重要作用。随着农地承包权制度的不断变迁，农地承包权权属范围得到进一步拓展和丰富。对农地经营权的流转作为农地承包权的延续和发展，其政策和法律规范在这一时期得到完善，中央逐步放开了农户对农地承包经营权的流转，允许农户依照政策法规自愿有偿流转农地承包权所内含的经营权，尤其是允许以出租的形式流转农地承包经营权，使农地承包经营权流转方式多样化，以促进农地的适度规模经营。

　　4完善社会主义市场经济体制时期（2003～2013）的制度变迁

　　完善社会主义市场经济体制时期，农地承包权制度进入了强调农地承包权长久不变阶段。农地承包权的物权化是农地制度变迁的理论逻辑在实践中的展现。2007年颁布实施的《物权法》规定承包农地在30年承包权期限届满后继续由承包经营权人承包，并禁止除特殊情形以外的土地调整，为农地承包权长久不变制度奠定了政策基础。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提出现有农地承包关系长久不变，赋予了农户更加充分的承包权权能，正式确立了我国长久不变的农地承包权制度。2009年、2010年和2012年中央“一号文件”均对落实长久不变的农地承包权制度做出了具体的安排。农地承包权长久不变制度要求比30年更长的农地承包权期限、更加充分而有保障的农地承包权权能，对承包地调整的严格限制。农地承包关系长久不变体现了我国农地承包权制度变迁的延续性，它是在延长农地承包权期限基础上提出的制度改革。开始探索农地承包权确权颁证制度。为了加强对农地承包经营权证的管理，2003年《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》颁布实施，《办法》对农地承包权证书的內容、颁发程序、使用及收回情况做了具体详细的规定。2007年农业部出台《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》，对农地承包权证书的发放率做出了明确规定，要求截止到2007年农地承包经营权证书到户率要超过90%。随着2007年《物权法》将农地承包权界定为用益物权，农地承包权确权颁证工作进入了一个新的时期，新颁发的农地承包权证书开始强调对农地承包权物权属性的保护。本时期，完全免除了农业税，使农户能够享有对承包地产出的排他性收益权，农地承包权流转收益归属承包人所有使农户能够享有农地承包权财产性收益，这一系列制度出台的目的都是赋予农户更多的农地承包收益权。随着农地承包权自愿有偿流转机制和流转市场的建立，农地承包权自主决定是否流转承包经营权以及选择流转方式的权利逐渐增强。

　　5全面深化改革时期（2014年至今）的制度变迁

　　2014年《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。明确了农地承包权和经营权制度，确立了我国农地产权制度“三权分置”的制度安排。2016年《中共中央国务院关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》从顶层设计层面确认了农地承包权制度在农村基本经营制度中的基础地位，对承包权的内涵、权利边界做了详细规定。在承包权与经营权分置的制度变迁下，这些权能被清楚地归属到承包权和经营权两大权利之下，承包权主要包含对农地的占有权、收益权和处置权。对农地的占有权是指基于其集体成员身份请求集体分配并占有承包地的权利。这里所说的承包权内含的收益权更多的体现为财产性收益权，既包括流转承包地的收益权，又包括获得征地和退出时补偿的权利。承包权主体拥有的处置权指农地的最终处置权，包括承包权的继承权和退出权。当前，农地承包权退出在实践中既有全部退出又有部分退出，既有有偿退出，又有无偿退出。承包权与经营权分置的农地承包权制度变迁进一步明晰了承包权权属范畴，理顺土地产权关系，保障了承包权和经营权主体的各方利益。农地承包权确权登记颁证全面展开。2013年中央“一号文件”明确指出全面开展农地确权颁证工作并对确权颁证工作完成时间进行了规定。仅2013年确权登记颁证试点105个县，比过去三年试点总数的两倍还多。2014年中央“一号文件”创新了农地承包权确权颁证的形式，指出农地承包权确权可以采用确权确地和确权确股不确地两种方式。这一年选取了安徽、山东和四川三个省份开展确权工作整省试点，与其他省份非整省试点相结合，共同推进了我国农地承包经营权确权试点工作的开展。2015年中央“一号文件”要求确权工作总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。2016年《中共中央国务院关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确了确权登记颁证工作对“三权分置”的重要性，确权登记制度包括承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利。

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    作者：赵文新等