改革开放以来宁波市领导县体制的形成、完善及意义

　　[摘要]在宁波实施市领导县体制，是改革开放初期浙江省委、省政府为适应宁波大规模开发建设需要作出的一项重要决策。计划单列的实施又进一步完善了宁波的市领导县体制。市领导县体制的形成与完善是宁波改革开放以来在行政管理体制方面进行的关键性变革，不仅为宁波大规模开发建设提供了体制保障，促进了宁波经济社会的快速健康发展，也实现国家推行市领导县体制通过中心城市带动城乡协调发展的初衷。

　　[关键词]改革开放；宁波；市领导县体制；变革

　　[中图分类号]D035.1[文献标识码]A[文章编号]1008-4479（2018）02-0109-07

　　对大中城市实行市领导县体制，是改革开放时期中国地方行政管理体制的重大变革。宁波不是浙江省第一个实行市领导县体制的城市，却是浙江省内唯一实行完整的市领导县体制的城市。从改革开放以来的宁波实践看，这种体制无论是对宁波经济社会的发展还是对统筹城乡发展都起到了非常大的促进作用。

　　一、宁波市领导县体制的形成

　　（一）地市分开：市领导县体制的初步建立

　　20世纪70年代，随着中国与西方关系的改善，宁波因其优越的地理位置和港口优势，逐渐成为国家和浙江省大力开发建设的重点地区。当时，由国家、省重点投资建设的宁波港（老港区改造和镇海新港区建设）、浙江炼油厂、镇海火力发电厂和镇海清水浦渔业基地等四项工程，基建总投资达8亿元，是宁波“一五”至“三五”三个五年计划期间全民所有制固定资产投资的3.4倍①，由此拉开了大规模开发建设宁波的序幕。

　　为了加强对宁波四项工程的领导，1976年6月，中共浙江省委决定，建立浙江省宁波港、浙江炼油厂、镇海发电厂、镇海清水浦渔业基地四项工程建设会战领导小组。这种运动式的领导方式，虽然在建设四项工程的过程中发挥了非常重要的作用，但毕竟不是长久之计。因此，在四项工程相继上马后，浙江省委开始酝酿改变地、市管理体制②。

　　1977年，中央决定在上海建设特大型宝山钢铁厂，需要配套建设10万吨级矿石中转码头，原定在嵊泗县绿华山，在浙江省委的大力争取下，经国家计委批准，改在宁波北仑山建设10万吨级矿石转驳码头及相应配套设施。“根据形势发展的需要，为了加快农业发展，加快工业发展，根据目前镇海重点工程陆续上马的实际情况，今后还继续要上几个工程的发展趋势，经过一年多的酝酿，省委决定地市隶属关系改变一下。”③

　　对于宁波管理体制的变更，浙江省委曾设想三种方案，一是地市合并，像杭州市实行市领导县体制；二是撤销宁波地委建制，拆分宁波，宁波行署下辖的象山、宁海划归台州，慈溪、余姚划归绍兴，镇海、鄞县、奉化划归宁波市；三是把镇海划归宁波市，地委管六个县，都由省委直接领导。省委在综合考虑后，决定采取第三种方案。对此，时任浙江省委书记铁瑛的解释是：“杭州搞地市合并，宁波地市分开，看看哪一种效果好。”④具体的分法：在地域上，宁波市区、郊区和镇海县归宁波市管，宁波行署管鄞县、余姚、慈溪、奉化、宁海和象山等6个县。在职能上，宁波市重点抓工业，宁波行署重点抓农业，为此，一些涉农和涉工的单位和企业，按照有利于农业和工业发展的原则分别划归宁波市和宁波行署所有。

　　在与宁波地、市委主要领导沟通后，1978年7月29日，浙江省委下发通知，决定宁波市为省直属市，并将镇海县及宁波市郊区划归宁波市管辖。7月31日，省委主要领导召集宁波地、市及镇海县主要领导在杭州浙江宾馆召开地、市分家座谈会，要求宁波地委、市委主要领导，按照有利于更好地发展工农业生产，加快重点工程建设的原则妥善处理好有关单位的归属。

　　（二）地市合并：市领导县体制的全面建立

　　在作出地市分开和镇海县并入宁波市的决定时，省委领导反复强调，工农业不能分开、对立起来，寧波市要承担起支农的任务，地区也要承担起支援重点工程和城市建设的任务。但当时从有利于推动重点工程建设发展和工农业分别发展的角度作出的这个决定，还是不可避免地造成了宁波城乡分割、工农脱节的局面，而且平行的地（区）、市机构同城而治的弊端也日益暴露出来。早在地市分家时，地、市委就曾对既有利于工业发展又有利于农业发展的单位归属问题产生了不少矛盾和纠纷。改革开放后，随着宁波社队企业的崛起和商品经济的发展，城乡分割、工农脱节对经济发展造成的不利影响日趋显现。宁波市由于受到地域、水源和原材料等条件的限制，一些本来可以在市定点的项目，难以上马。农村经济的发展，由于得不到城市在运输、加工、储存、保鲜等方面的有力支持，受到很大影响。流通领域存在的画地为牢，互相牵制，多环节、低效益的情况，也妨碍了工业品和农副产品的正常交流。

　　事实证明，地市分开弊大于利。针对存在的问题，在1981年温州开展地市合并时，省委就曾考虑将宁波的地市合并同时进行，只是由于当时省委领导精力不够，宁波地市合并的事情被暂时搁置下来。

　　1983年2月15日，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，针对当时地区管理体制存在的主要弊端，提出了在进行地、市机构改革时积极试行地、市合并的指导思想。在接到中共中央、国务院下发的通知后，浙江省委将宁波地市合并工作提上议事日程。2月28日，宁波召开地区、市机关骨干会议，省委副书记王芳到会并作关于搞好地市合并和机构改革的动员报告，传达了中央关于地、市、州党政机关机构改革若干问题的指示精神，并宣布：为了适应改革开放和经济建设新形势的需要，充分发挥中心城市的作用，省委决定撤销宁波地区行署建制，地区行署所属6个县受宁波市管辖，实行市领导县的体制。

　　3月，省委派出工作组来到宁波指导地市合并工作。工作组按照省委明确提出的要求，即这次合并方案要从有利于城乡生产和市场经济发展、有利于促进农村和城镇建设，有利于按经济区域统一规划、统一经营和管理等方面去考虑，帮助宁波地市机构改革领导小组制定合并方案，开展机构改革工作。5月31日，省委下发《关于宁波市级领导班子成员任职的通知》（省委干〔1983〕39号），正式决定宁波地、市合并，实行市领导县体制，撤销宁波地区建制，并公布了宁波市委、市人民政府领导班子，以及市纪律检查委员会、市人大常委会、市政协委员会主要负责人的任职名单。7月27日，国务院正式批复：撤销宁波地区行政公署，将原宁波地区所辖的鄞县、慈溪、余姚、奉化、宁海、象山六县划归宁波市管辖。⑤至此，宁波市领导县体制全面建立。

　　二、宁波市领导县体制的完善

　　在改革开放初期，浙江省实行省管县财政体制，即市（地）本级财政和县（市）财政一样都直接同省在体制上挂钩，市（地）级不与所辖县（市）在财政体制上产生结算关系，县财政直接对省。因此，没有财政权的宁波，实行的市领导县体制不是完整的市领导县体制，导致所属县在事实上远市而亲省。宁波市解决不了县（市）财政问题，一方面固然是由于市财政本身较弱，更重要的是省没有授权于市。而对市来说，在这种状况下实施对县（市）的管理陷入一种两难困境：一方面缺乏必要的行政手段和利益激励；另一方面虽有一种管理的名分，具有一种所谓协调全局利益的责任，但还是陷入管则不能，不管则不行的境地。最后，名分让位于实际利益，行政隶属关系让位于市场竞争需要，市对所辖各县（市）的经济活动，通常处于一种管不了和实质上的不管状态，甚至与所辖县（市）争夺资源。⑥正如宁波地市合并时，一个县区干部所说，“将来我们和市里的关系，政治上是领导和被领导的关系，经济上是互相争夺的关系。”⑦

　　在这种财政体制下，一方面为了增加各自的财政收入，宁波市与所属县争项目、争资源的事情时有发生，从而引起所属县的不满。如鄞县代表在宁波市第六次党代会上就指出，市政府违背了在实行市领导县时提出的“不挤、不平调”的原则，要对鄞县石碶乡的乡镇企业分成；另一方面薄弱的市本级财政没有力量支援农村、开展基础设施建设，导致所属县和市辖区的意见也很大。如象山代表反映，地市合并前，全区分配30万元水利经费，象山分到5萬元。地市合并后，全市分配100万元，象山仍只分到5万元。海曙区代表在宁波市第六次党代会上就指出，中山西路的拆迁改造，喊了多年，仍然没有落实。⑧

　　1984年宁波市被列为进一步开放沿海港口城市后，又成为国家七五期间重点建设地区。随着大规模开发建设的进行，宁波市本级财政紧张的情况越发突出。七五期间，国家正式批准在宁波市建设的16个大型项目总投资约50多亿元。按照总投资6%～10%比例计算，需基础设施配套资金3亿至5亿元。⑨正如谷牧同志所言：“在短短的时间里，宁波这样一个中等城市上那么多项目在我国建设史上是少见的。这既是宁波本身经济发展的需要，也是浙江省和我们国家发展经济的需要。”⑩宁波肩负着发展重任，但由于经济权限太小，发展计划环节太多，不能直接与国家部委“对话”，难以争取到带动性强的大项目；宁波机动财力少，使发展举步维艰。1985年宁波市财政收入中78.4%要上缴中央和省财政，只有21.6%由市留用，除去经常性开支外，宁波全年可用财力仅为2600万元。

　　基础之薄弱、财力之匮乏、体制之制约，三重困境下的宁波感到现有体制机制远远不能满足进一步对外开放和全市社会经济建设如火如荼开展的形势需要，争取计划单列被提上议事日程。在各方共同努力下，1986年9月下旬，在杭州大华饭店举行的一次会谈上，国务院宁波经济开发协调小组和省、市三方达成了全力申请计划单列市的共识。9月24日，宁波市人民政府向省委、省政府呈交《关于要求对宁波市实行计划单列的请示报告（代拟稿）》，并提出通过计划单列完善市领导县体制的要求：“计划单列的范围，我们考虑以包括市属各县（市）为宜。这样做，可以更好发挥中心城市的作用，进一步完善市带县体制。既能利用市区对外开放和开发建设的有利条件，把各县（市）经济带起来，也便于动员各县（市）力量，支持市区的重点建设。”1987年2月24日，国务院以“国函〔1987〕37号”正式批复，同意宁波市实行计划单列，赋予省一级经济管理权限。宁波市财政单列的请求也得到了省委、省政府的认可。在6月召开的国务院宁波经济开发协调小组第五次会议上，浙江省委副书记、副省长吴敏达作《关于宁波市实行计划单列的意见》报告，同意宁波市及所属县市的财政，按照不挤不让的原则实行单列。12月28日，财政部下发通知，从1988年起，将属于宁波市（包括所属六个县、市）的各项财政收支从浙江省划出来，在国家预算中实行计划单列，宁波的市领导县体制得以完善。

　　三、宁波实行市领导县体制的意义

　　宁波市领导县体制的建立和完善，是改革开放时期宁波行政管理体制上的关键性变革。其意义主要体现在以下三个方面：

　　（一）理顺了宁波的行政管理体制

　　1949年5月宁波解放后，鄞县的城厢被划出成立宁波市，面积不到20平方公里。根据浙江省委的指示，宁波市作为省属市，由省委直接领导；同时由于同当地农村经济有密切依存关系，也接受宁波地委领导。这种地市分开的行政管理体制，固化了工农差别、城乡差别两大差别。

　　在大跃进这个特殊时期，宁波的行政管理体制发生变更。1958年2月17日，宁波地委电报请示省委，提出宁波市仍为直辖市，党内保持双层领导关系，以地委为主的要求。2月20日，省委电复同意了地委的意见，决定市委主要由地委领导。10月7日，为了更加有力地推动全省工农业生产高潮到来，综合发展农林牧副渔各种经济，推动共产主义的大协作，省委作出《关于调整县级行政区划的决定》，对省内部分县市的行政区划进行撤并调整。按照《决定》的要求，宁波开展了市领导县的探索，镇海县、鄞县分别于1958年10月、1959年1月并入宁波市。经过几年的实践，市领导县体制的实行并未达到预期的“工农并举”效果，虽然在城乡的相互支援方面比过去更为直接、更为密切，但由于宁波市委在领导上存在着工业化和农业发展两个重点，在农村地区过大、单位较多的情况下，许多工作都难以深入开展。1962年12月、1963年1月，鄞县和镇海县又重新划归宁波地区行署领导，市领导县体制夭折，但宁波市委从属地委领导的关系没有发生变化。

　　从1978年开始逐渐建立、完善的市领导县体制，理顺了宁波的行政管理体制。它适应了宁波大规模开发建设的需要，凸显了城市相对农村的政治、经济、文化中心作用。通过提升市的行政层级，来扩大市的管辖范围，增强市在资源配置中的行政权力，强化市作为区域经济中心的主导地位和协调能力，以增强市对周边地区经济发展的带动作用，为解决城乡分割、工农脱节，统筹城乡发展提供了制度保障。市领导县体制的实施，也消除了平行的地（区）、市机构同城而治弊端，精简了机构。地市合并及随之开展的机构改革，使地市机关由原有的132个调整到55个，减少77个，减少了59%。经过地市合并和机构改革的精简，初步改变了机构臃肿、层次重叠，实现了人员精简、权力下放的初衷，改变了互相扯皮、官僚主义、办事效率低下的状况。

　　实行计划单列使宁波经济发展的自主权显著扩大，可以充分发挥中长期规划、产业政策及计划、财政等手段对经济结构调整的作用，更加自主地制定整体规划和发展战略，进一步增强自我发展的能力。自1988年起实行财政计划单列后，由宁波市直接承担国家下达的财政任务和行使相应的职能和权限，并同所属各县（市、区）建立预算分级关系，直接发生财政收入预算和资金的分配，使市、县两级财政的关系发生了实质性的改变，大大增强了市对县（市）区的调控能力。计划单列后，由于管理体制的改变，宁波市与所辖各县（市）、区的经济联系有了实质性的内容，作为中心城市在发展规划、产业政策、计划平衡和资源配置等各方面的综合功能日益显现，在打破市、县经济封闭运行、改变自成体系的不合理格局等方面取得了积极的进展。正如时任市长耿典华所总结的，“在计划、物资、财政、金融等方面全面实行市管县的体制，可以按大市范围，对全市的经济和社会发展作出全面的规划、布局和安排，并向各县（市）提供更多的宏观信息，密切各县（市）同市各部门的联系，促进城乡一体化，真正起到城市的经济中心、信息中心、交通中心、金融中心的作用，增强城市的辐射功能。”

　　（二）促进了市、县两级经济社会的协调、快速发展

　　有的学者认为，从1983年开始在全国推行市管县体制改革的目的是希望“以城带乡、城乡互补”来实现城乡共同发展，但在实际运作过程中却变成了“城对乡的掠夺”，地級市所显示出来的并不是“带动效应”，而是“市刮县”，加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应，其结果是城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大。针对市领导县体制存在的弊端，该学者提出，应大力推广浙江省的省管县体制。在外界对浙江省管县体制赞誉有加的同时，浙江省却在反思“强县扩权”的省管县体制带来的消极影响。随着县域经济发展到一定程度，其在资源配置、整合能力方面的局限显露，如金融、技术、人才和市场、土地等问题逐渐暴露。由于中心城市发展不足、竞争力不强，经济转型升级缺乏中心带动作用，导致浙江与先进省的差距有扩大趋势。为此，浙江从十二五开始逐渐转变观念，提出“做强省域中心城市”的发展思路。在当今区域竞争尤其是围绕国际高端要素的区域竞争中，主要体现为区域中心城市及其核心都市区之间的竞争的情况下，以都市区为主体形态优化全省空间布局、加快县域经济向都市区经济转型已在全省上下形成共识。

　　所幸的是，改革开放以来，特别是市领导县体制形成与完善后，宁波一直坚持两条腿走路的方针，一方面做大做强中心城区，一方面大力发展县域经济，没有出现上述问题。1983年地市合并时，宁波市区面积只有18.3平方公里，在镇海、鄞县和奉化相继撤县（市）建区后，市区面积达3730平方公里；市区户籍人口也由地市合并时的31.9万人扩大到280万人，城市功能日益完善、集聚功能日益增强。目前正通过深入谋划和加快推进宁波都市圈和港口经济圈建设，增强对周边区域的辐射力、带动力，向国家中心城市迈进。在做大做强中心城区的同时，宁波市委、市政府统筹协调推进各县（市）的经济社会发展，通过发挥它们的比较优势，实施错位竞争发展战略，实现差异化、互补性发展，自2004年以来，宁波所属县（市）全部进入全国百强县。

　　宁波之所以能实现市、县两级经济社会的协调、快速发展，原因主要有以下两点：

　　一是充分发挥中心城区的辐射带动作用，推动全市经济社会的快速协调发展。在实施市领导县体制的初期，宁波市委就在广泛征求各方意见的基础上，于1984年1月7日下发《关于市领导县的若干规定（试行）》，提出了9条发挥中心城市的作用，促进城乡经济和文化事业协调发展的具体举措，初步形成了以市区为中心，辐射城乡的经济、文化网络。在成为进一步开放沿海港口城市后，作为中国重要的对外开放的前沿阵地，宁波依托北仑大港的建设和开发区的建设，兴起了对外招商引资、发展临港重化工业的高潮。以外向型经济和临港工业为强大支撑的宁波大城市的迅速扩张，辐射带动了所属县市的外向型经济和民营经济的发展，在全市构筑起合理分工布局的区域性特色产业集群，如以鄞州、奉化为主形成的服装制造产业带，以慈溪为主的日用小家电出口加工基地，以余姚为主的塑料模具加工基地.以宁海为主的文具生产基地，以象山为主的针织出口生产基地，镇海、北仑的临港重化工产业集群，推动了全市经济社会的快速协调发展。

　　二是计划单列不仅使宁波市本级无须借助县的财力，就能自主发展，还能反哺所属市县。1993年，国家实行分税制改革前一年，宁波财政收入28.24亿元，比计划单列前的1987年累计增长147.6%，从1988年实行计划单列到1993年，宁波市财政支出年均增长27.7%，均为建国以来增长最快的时期，财政实力明显增强。当然，财政计划单列，也没有损害县（市）区的利益。宁波市委在计划单列之初就确定了一条市对县财政基数一定比省管县时还略为优惠的原则，并在市本级财政单独列出一块资金，供它们在水利、农业基础设施建设时补助使用，受到了所属县（市）区的欢迎。随着经济的发展和财力的增长，市本级对农村的投入也逐渐增加，特别是对经济比较薄弱的南三县（奉化、宁海、象山）实施倾斜的财政补贴政策，大大促进了所属县市的协调发展。

　　（三）为破解城乡分割、统筹城乡发展提供了宁波范本

　　实行完整市领导县体制的宁波，虽然从GDP增长和财政收入增长角度看，市领导县的体制绩效并不十分突出，但宁波成功实现了国家实行市领导县体制改革的初衷，即通过城镇化，“以城带乡、城乡互补”来实现城乡共同发展，为破解城乡分割、统筹城乡发展，实现城乡一体化，提供了宁波范本。

　　城乡融合不是要消灭城市，或者实现城乡间无差别的统一，而是要更加重视城市的历史地位，在扬弃的基础上充分发挥城市在城乡融合中的作用，实现城乡更高级的统一。改革开放以来，宁波乡镇工业的兴起和商品经济的发展，为小城镇建设提供了资金、劳动力和技术等生产要素，改变了城镇的面貌，加速了城乡一体化、农工一体化的进程。宁波地市合并后，市委、市政府高度重视小城镇建设，并将其作为实现城乡统筹发展的重要载体和根本驱动力。

　　为推动小城镇的健康发展，宁波市委、市政府先后于1992年和2000年进行撤区并乡扩镇改革和行政区划调整，实现区域、人口、资源的扩张与整合，促进了统一规划与集聚发展，形成了比较合理的城、镇、村布局体系。

　　在党的十六大作出“统筹城乡经济社会、加快城镇化进程”的战略部署后，2004年召开的宁波市第十次党代会适时提出了“六大联动”的发展战略。小城镇作为“城乡联动”节点，成为新形势下消除长期形成的城乡二元结构，破解“三农”难题的利剑。2005年，宁波进一步贯彻落实中央统筹城乡发展的精神，制定了《宁波市统筹城乡发展规划》，提出了加快形成“体制统一、规划统筹、资源共享、发展互动、利益共得”的城乡一体化发展新格局，逐步建立推进城乡统筹发展的体制和机制，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展态势。按照“产业培育特色化、特色产业集群化”思路，城镇积极推进转型发展、集约发展，促进传统块状经济向现代产业集群转变，各具特色的小城镇迅速成长。

　　2014年12月底，国家发改委等11部委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》，宁波成为首批62个试点地区之一。列入试点后，宁波印发了《宁波市新型城市化规划》，研究制定了《宁波市国家新型城镇化综合试点实施方案》及其年度工作要点，围绕农业转移人口市民化、城镇化投融资、城乡一体化和“多规融合”等领域积极推进相关试点，通过改革先行、试点突破，宁波走出了一条具有特色的新型城镇化发展之路，也为全国提供了可复制、可推广的经验和模式。

　　在农村工业化、行政区划与体制调整、统筹城乡发展三大因素推动下，农村城镇化得到迅速发展，实现城乡统筹发展的重要载体和根本驱动力。2015年，宁波常住人口城镇化率提高到71.1%，高出全国平均水平约15个百分点；城乡居民收入比达到1.8：1，连续13年保持缩小态势；城乡统筹发展水平持续位居全国全省前列。2016年6月，APEC城镇化高层论坛发布的《宁波倡议》，对宁波新型城镇化道路作了高度的认同。

　　作者：朝泽江