房产税改革的国际经验与中国实践

李忠昶 李 颖

摘 要：房产税改革有利于增加财政收入、完善税收制度、调节收入分配、促进社会公平、抑制投机性需求。深入分析我国上海、重庆房产税试点改革的经验，借鉴国外征收房产税的宝贵经验，有利于进一步推进我国房产税改革。在推进房产税改革时，我国应该积极运用市场化手段，明确改革目的，厘清中央地方关系，实行差别税率，完善评估机制，健全房产税收法律，建立住房信息系统，推进财产申报进程，促进房地产业健康有序发展。

关键词：房产税 房地产税 房地产

作者简介：李忠昶，男，北京师范大学马克思主义学院2013级硕士研究生；李颖，女，北京师范大学马克思主义学院2013级硕士研究生。

房产税是以房屋为征税对象，以房屋的计税余值和租金收入为征收依据，向产权所有者或者使用者征收的一种财产税。①房产税在增加财政收入、调节收入分配和促进社会公平等方面发挥着重要的作用。我国目前的房地产税制度不仅难以适应市场经济发展的要求，而且还严重影响着地方政府组织财政收入的能力。因此，推进房产税改革势在必行。十八届三中全会提出要完善税收制度，加快房地产税立法并适时推进改革。这为我国建立现代财政制度，加快房产税改革指明了方向。

一、中国房产税改革的原因与意义

1．房产税改革的原因分析。近年来，随着我国经济社会的快速发展，房地产市场发展面临的风险隐患也不断凸显，严重威胁着我国金融安全和经济健康运行。究其原因，主要表现在以下几点：

其一，市场流动性相对过剩。目前，我国市场流动性相对过剩问题突出，银行等金融系统为了谋取更多的经济利益，将过剩的流动性通过贷款方式转移到房地产市场，导致房地产市场投资过热，加剧了投机性住房需求，从而导致大量的炒房客囤积住房。同时，我国的土地财政也进一步推动了房地产开发成本的上升，这直接导致住房供给量的减少。这些因素都直接导致住房价格过快上涨，同时也限制了部分中低收入阶层的购房能力，对拉动内需、调整产业结构产生了严重的负面影响。

其二，社会收入分配不平等。当前，我国各地区、各阶层收入分配不平等现象比较突出。首先，一些大中城市由于经济发达，居住环境和医疗教育水平较高，从而使得社会财富向该地区集聚，导致这些经济较发达地区的房价快速上涨。其次，社会各阶层之间收入分配的不平等导致社会财富向少数高收入者，特别是投机购房者和房地产商集聚，这些群体利用庞大的资金链吸纳楼市，哄抬房价，谋取暴利，导致房地产市场畸形发展，在一定程度上也激化了社会矛盾。

其三，城镇化刺激房价上涨。据统计，2000-2010年，我国城镇化水平提升速度为建国以来最快，年均提升1.4个百分点，每年新增城镇人口超过2000万人。2011年城镇化率首次突破50%，达到51. 3%，①而2013年我国的城镇化率则达到了53.7%。城镇化水平的不断提高使得农村剩余劳动力向城镇转移，这在一定程度上刺激了居民对住房的消费需求，从而刺激了房价的过快上涨。因此，推进房产税改革对于我国国民经济的发展和社会矛盾的缓解将产生深远影响。

2．房产税改革的战略意义。房产税作为税收结构中的重要组成部分，是国家进行宏观调控的重要工具。无论从完善税收制度的角度，还是促进房地产价格稳定的角度，加快房产税改革都是大势所趋。房产税改革的战略意义主要体现在以下几点：

其一，增加财政收入，完善税收制度。房产税作为地方税收的主体税种，以房屋为征税对象，税源比较稳定。因此，推进房产税改革，有利于形成地方政府稳定的财政收入来源，降低地方政府对土地财政的依赖，从根本上解决土地财政的弊端。这对完善我国税收制度，实现地方公共财政的可持续发展，促进房地产市场健康发展有着重要的战略意义。

其二，调节收入分配，促进社会公平。房产税的征税对象是不动产，但从根本上来看，房产税的征税对象是纳税人的收入。因此，房产税的征收实际上是对社会各阶层收入的再次分配。因此，从“财富存量”的角度来看，房产税改革有利于发挥财政转移支付功能，降低社会财富集中度，减缓财富分配不均现象，从而有利于实现共同富裕。②

其三，调节房价，规范房地产市场秩序。随着投资投机性住房需求在房地产市场中的逐年攀升，助长了房地产泡沫的形成。从投资性住房需求来看，房产税的征收增加了房产人的持有成本，改变了人们对房地产市场的价格预期，有利于引导人们根据自身的消费能力合理地进行购房，进而对投资需求起到抑制作用。从投机性住房需求来看，房产税让炒房客买得起房养不起房，在一定程度上遏制了投机冲动，抑制了投机性住房的需求，从而达到规范房地产市场秩序的目的。

二、中国房产税改革的探索与实践

1．中国房产税改革的探索历程。新中国成立后，我国对房产税的探索经历了曲折的过程。1950年政务院公布的《全国税政实施要则》中规定我国要建立相关税务机构，统一征收房产税。同年6月，将房产税和地产税合并为房地产税，这是新中国成立以来关于房产税最早的探索。20世纪50年代中期，随着我国社会主义改造基本完成，绝大部分房地产都收归国家和集体所有，有关房地产的税收制度在此后的20多年时间里几乎名存实亡。改革开放以后，我国对房地产税收制度实行了一系列改革。1984年，国家对工商税制进行了全面改革，恢复征收房产税。1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》对税收制度进行了全面的改革，对在中国有房产的外国企业和人员征收城市房地产税，这标志着房产税开始在我国全面征收。新世纪以来，我国对房地产市场又开始了新一轮的税制改革。党的十六届三中全会提出：“实施城镇建设税费改革，适时地对不动产征收物业税”。2009年，国务院发布的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中再次提出研究开征物业税，深化房地产税制改革。2011年，国务院常务会议通过上海、重庆两市试点房产税改革方案，正式揭开了房产税试点改革的序幕。2013年，十八届三中全会提出：“完善税收制度，加快房地产税立法并适时推进改革”，为进一步推进房地产税改革指明了方向。

2．上海、重庆两地房产税试点改革的实践。2011年上海和重庆两地宣布启动房产税试点改革，对个人住房征收房产税，从而开启了我国房产税改革的序幕，为我国进一步推进房产税改革提供了理论基础和实践经验。总体来看，上海、重庆两地房产税试点改革取得了一些成效，但是在试点过程中存在的一些问题也不容忽视，主要表现为：

其一，征税对象界定有失公平。政府在提供公共服务时应该坚持公平的原则。从试点改革方案来看，上海、重庆两地在征税对象的界定上，有悖于税收公平原则。如上海、重庆两地针对本市户籍和非本市户籍居民区别征收房产税；此外，上海市政府制定的最低限人均住宅面积为60平米，但是目前很多家庭达不到这一标准，可能有的三口之家仅有一套60到70平米的自有住宅。①因此，这些做法有失公平，甚至会让人们对方案产生误解，从而影响改革进程。

其二，计税方法和依据不合理。两地的房产税试点暂行方案规定，试点初期以应税房产的市场交易价格为依据。但是，这种以市场交易价格为依据的评估方法使得税务机关无法准确把握市场价格，因而导致无法对房产实际价值做出合理评估。例如，在试点改革初期，上海市规定以房产交易价格作为计税依据，应纳税额按照住房市场交易价格的百分之七十计算。②由于在实际操作过程中的信息不对称，房产成交价格并不能代表房产的真正价值。因此，以房地产交易价格作为计税依据，缺乏一定的合理性。

其三，征税目标和效果不统一。上海、重庆两地房产税试点改革的目的是进一步完善房产税制度，正确引导住宅消费，抑制对住宅旺盛的投机性需求。但是，在试点过程中，两地住宅价格上涨的脚步并未因房产税的征收而有所下降。2014年4月，国家统计局发布的数据显示，从新建商品住宅价格变化的幅度看，3月份上海环比上涨0.4%，同比上涨15.5%，重庆环比上涨0.3%，同比上涨7.2%，③与其他未开展房产税试点的北京、广州等城市相比，变化趋势基本一致。由此可见，房产税对房价的抑制作用并不理想。

三、国外开征房产税的经验

目前，世界许多国家在房产税征收方面积累了很多宝贵的经验。因此，学习和借鉴国外的实践经验，可以为我国推进房产税制进一步改革打下坚实的基础。国外开征房产税的经验主要表现为：

1．税制分权明确，房产税为主体。首先，在房产税的税权问题上，许多国家都建立了权责分明的分税体制，中央赋予地方政府相对独立的税权，通常将房产税征收和利用权交由地方政府自行决定。例如，房产税在美国由地方政府根据当地的实际情况征收，设定符合当地的税率和减免政策。日本在《地方税法》中明确规定地方政府可以在中央法定税种之外开征普通税。其次，在房产税归属问题上，很多国家将房产税纳入地方主体税种。在美国，房产税收入约占地方财政收入的30%，税收收入的50%-80%，是地方政府最大和最稳定的收入来源。英国的房产税包括住宅税和营业性房产税，其中住宅税是英国最大的地方税种，在地方财政收入体系中的地位非常重要。

2．税基设计宽泛，税源比较充足。税基即“课税基础”，是建立某种税制的基础或依据。从国外征收房产税的经验来看，尽管各国在房产税的税基设计上不尽相同，但许多国家和地区都把土地和地上建筑物或改良物作为征收对象，而且将房产税的征收范围由城市扩大至农村，对城乡住房实行普遍征税。如美国房地产税以房屋和土地的价值作为税基，税基宽广，以普遍征收为原则，所有房屋和土地的所有权者都要缴纳房地产税，除非获得税收减免优惠。而英国征收房产税主要是以房屋估定价格为税基，采用细分征税级次方法，所有房屋根据市场价值被划分为A-H八个级次，其中以D级为基准税率，税费按年度缴纳，并设立“评估局”进行等级评估。①

3．配套设施完善，征管体系严密。首先，为了配合房产税制度的实行，大部分国家都建立了完备的专业评估机构和处理争议的仲裁机构。如美国各州都设有房产评估办公室专门进行房产的价值评估。房产评估机构只是进行房产价值的评估，而房产税的征收则由税收征管部门进行。房产价值评估和房产税征收相分离的制度设计保证了房产价值评估的公正性。其次，征税管理体系严密。在各个征收房产税的国家，征收管理环节的制度设计都很严格。例如，美国的税务系统建立了统一的数据信息平台，实现税务系统的信息共享，税务人员根据税务软件系统可以查询到纳税人缴税信息。对于逃税人，美国采取高额罚款，税务部门还可以行使对房产的留置权和拍卖权，严密的税收征管体系大大降低了税收成本。

4．税收差别对待，实施优惠政策。当前，大多数国家都通过采用免税、免除额、税款返还等倾斜的税收政策来豁免或减轻部分特殊群体、非盈利组织、政府组织等纳税人的税收负担，实现税收公平以及政府的转移支付功能。例如，针对高龄老人，美国采用断路政策，即房产税负超过家庭所得某一比例时，超过部分，可用来扣抵所得税或退还。对于公益性用途房产，大多数国家对政府所拥有的不动产采取全额免税的做法。但是对于类似于宗教、教育、慈善和文化机构的不动产各国的做法不一。例如，日本对用于教育、墓地、公路和红十字会单位使用的房地产实施免税政策。但是，在美国，如果公益性组织的房产是为了获得经济利益而用作别的用途则要进行征税。

四、推进我国房产税改革的政策建议

在深化改革的大背景下，十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，这为我国进一步推进房产税改革指明了方向。在推进房产税改革时，我国应该积极运用市场化手段，构建房地产市场长效机制，把房产税改革总体方案和配套制度建设结合起来，促进房地产业健康有序发展。

1．明确改革目的，厘清中央地方关系。首先，明确房产税改革的目的是完善房地产税制，发挥税收优化资源配置和调节贫富差距的职能。从国外来看，房产税征税的目的主要是为了优化资源配置，调节收入差距，而我国重庆和上海房产税试点则把调节房价作为其改革的主要目的。因此，我国房产税的改革应该围绕完善房产税制这个核心目标。只有立足于完善税制，才能促进经济健康发展，实现社会公平。其次，要厘清中央和地方关系，赋予地方政府合理税权。由于我国地区间经济发展水平和房地产市场发展不均衡，这就需要中央在统筹规划的基础上，赋予地方政府在调整税率、制定免征标准以及征管程序等方面的权力，由地方政府根据本地区实际情况，制定适当的实施办法，推动地方政府形成健全的地方税体系，保证地方充足的财源，促进民生改善和经济发展。

2．实行差别税率，维护社会公平稳定。差别税率是指对不同纳税人或不同课税对象采取高低不同的税率。在确定不同地块、不同阶层的房产税时，政府要考虑不同阶层收入状况，土地权属性质、地段远近等各种因素来制定不同的税率。从社会不同阶层来看，房产税对于中等收入家庭来说影响最大，因此，政府应该更多地保护其利益，改革收入分配机制，使得中产阶级的初次分配收入可以有序提高，减少其对房地产投资需求的依赖。同时，对于低收入者或弱势群体应该实行税收优惠政策，对于高档住宅和特大面积住房，实行高税率。从区域发展差距来看，由于我国各地区经济发展不平衡，各地区应该在中央确定的税率范围内，根据自身发展情况制定相应税率。通过对不同阶层、不同地区实行差别税率，调节收入分配，促进社会稳定。

3．完善评估机制，坚持市场评估价值。完善的房地产评估机制不仅关系到相关纳税人的利益，而且关系到整个房地产市场和社会的稳定。因此，建立完善的房地产评估机制，是房产税制度建设的关键。从各国房产税评估机制建设经验来看，房产税评估机制一般都是以房产市场评估值为计税基础的，这种反映市场价值的评估机制更能体现公平原则。为此，首先，应设立专门的房产税评估部门，负责房地产的评估，同时要对评估机构进行定时检查，严格规范机构运作程序。其次，要加强对评估人员的管理，完善从业人员资格认证制度，提高从业人员准入标准，并作好相关评估人员的培训工作。再次，引进先进的房产评估体系，实现各个部门之间的联系，实现资源共享，提高房产评估的效率，降低评估成本。总之，通过完善以市场评估为基础的评估机制，有利于提高房产税征收的合理性和公平性。

构建房产税长效机制，不仅要践行以上的房产税改革总体方案，同时还需不断地完善房产税改革的配套制度。

其一，完善房产税收法律，明确制度安排。房产税改革必须加强顶层设计，完善房产税法。十八届三中全会全提出：“加快房地产税立法并适时推进改革”。这就要求房产税改革需要完善的法律制度作为保障，坚持税收法定原则，积极推进《房产税法》。①利用法律明确规定税制主体的权利义务和税收的各类构成要素，切实保证房产税有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以此体现房产税开征的合法性、公平性。

其二，建立住房信息系统，实现资源共享。十八届三中全会提出“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享”。这就要求建立个人房产信息数据库，实现个人住房信息资源共享，以此来及时全面地了解、掌握居民拥有住房情况和居住水平，及时发现市场中的新情况、新问题。住房信息系统的构建有助于科学分析房地产市场形势和发展态势，为今后房产税的全面推开打下坚实的基础。

其三，推进财产申报进程，保证信息透明。财产申报制度是现今很多法治国家普遍采用的一种防腐反腐制度，主要是将公职人员财产拥有状况公开，让大众和舆论有能力对其财产状况进行监督，以此来保证权力在阳光下运行。我国应该在借鉴国外成功经验的基础上，积极探索适合我国具体国情的官员财产申报制度，保证公职人员房产信息透明化，建立防治官员腐败的长效机制。

（责任编辑：刘丹）