我国保障性住房建设：现状、问题及路径选择

董珊珊

摘 要：保障性住房是一个国家或地区为中低收入群体和困难家庭提供的特殊住房，具有福利性、保障对象特定性、准公共物品性和政府主导性等特点。目前，我国已基本形成了较为成熟的住房保障制度，但在保障性住房建设过程中还存一些问题，如缺乏法律硬约束、供需矛盾突出、建设模式不合理、运作机制不够科学等，因此要通过完善保障性住房建设和管理的法律体系，加大保障性住房的建设力度，合理安排保障性住房的建设模式以及健全保障性住房的准入、分配和退出机制等措施来推进保障性住房制度的日臻完善。

关键词：保障房 保障性住房 保障房制度

董珊珊，女，浙江机电职业技术学院教师，北京师范大学马克思主义学院2012级研究生。

在当今社会，住房是现代人类生存与发展的必要前提和基础，住房问题关乎国家稳定和社会和谐，关系到人们的生产生活和幸福安乐，是一个国家社会保障体系中应该提供的重要内容。然而，随着城镇化进程的不断加快，在市场经济水平不断提高的同时，我国的住房供需矛盾日益凸显，越来越多的中低收人群体无力购买商品房，住房问题成为影响社会公平正义与和谐发展的重大问题之一。构建和完善一个全方位、多层次的保障性住房体系，从而解决中低收入者的住房问题成为我国政府面临的一项迫在眉睫的任务。

一、保障性住房的界定与特征

保障性住房作为社会保障体系的重要组成部分，不同于市场机制作用下形成价格的商品房，它是指一个国家或地区的政府根据相关法律法规和政策，通过投资新建或二次收购等途径，为中低收人群体和困难家庭提供的住房，并在建造标准、租售价格、居住条件、保障对象等方面作出具体限定，以保障社会成员的基本居住权。根据国内外对保障性住房的定义，保障性住房具备以下特征：

1．福利性。保障性住房与商品房最大的区别在其保障性和政策性，偏重社会服务职能，旨在提升社会福利水平，因此保障性住房售价或租价普遍低于市场价格。

2．保障对象特定性。保障性住房制度作为社会保障制度的重要组成部分，保障性住房所覆盖的主体具有特定性，这意味着并非所有社会成员都具备申请保障性住房的条件。

3．准公共物品性。虽然在政策覆盖范围内，特定人群获得保障性住房的权利具有一定的非排他性和非竞争性，但如果把保障性住房视为总量既定的有限资源，保障性住房不体现绝对的非竞争性和非排他性，它属于介于私人产品和纯公共物品之间的混合物品，即准公共物品。

4．政府主导性。政府是发展保障性住房的主体，在建设、分配、管理保障性住房的过程中发挥着主导性作用。此外，政府需要制定健全完善的法律制度，将组织生产保障性住房的经济权利和职能纳入政策法规的框架之下。

二、我国保障性住房建设的现状

首先，从开工率及竣工率看。就全国范围内来看，2009-2013年期间，保障性住房建设规模增长迅速，每年的实际开工率均达到100%以上；2013年保障房竣工率为80%，达到近五年峰值，这表明政府落实住房保障责任由虚转实，国家保障性安居工程进入了快速发展阶段（表1）。“十二五”规划显示，从2011到2015年预计新建3600万套保障房，覆盖率也将由2008年的不足4%提高到20%。就主要城市来看，以2013年为例，北京、大连、无锡等地开工率、竣工率较高，超额完成建设任务，济南、天津保障房建设的完成率较低，未达到预期目标②，显示出部分地方政府在保障房建设上存在推进力度不大、工程进度不明显等问题（表2）。

其次，从土地供应情况看。从全国保障性安居工程用地的供应总量来看，根据国土资源部历年发布的数据，2010-2013年，在全国住房建设计划用地和实际用地中，保障性安居工程均占了三成左右。其中，保障房计划供地所占比重连续三年下降。2010年，全国保障性住房实际供地完成量不足计划的一半，此后通过及时调整得到显著改善，2011-2013年保障房实际供地完成率分别为62. 14%、80. 46%和82. 89%(表3)。虽然完成率逐年提高，但是供应计划连续四年未能完成预期目标。

最后，从财政投入情况看。2013年，中央和各级政府总计完成用于保障性安居工程的财政支出3816. 72亿元②，与2012年3800. 43亿元的支出规模、13. 7%的同比增幅相比，总数略有提高，增速大幅下降，表明财政资金供应不足。财政投入以公共预算资金为主，重点保障廉租房、公租房建设（表4），说明我国的住房保障政策正在向“租售并举，以租为主”转变，未来将持续加快公共租赁住房（包括廉租房）建设，兼顾出售型保障房的建设，逐渐调整住房供给结构，从而保证公共资源的合理利用。

三、我国保障性住房建设存在的若干问题

目前，国内大多数城市和地区初步形成了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房为主，以限价房、安置房等为辅的住房保障制度，以解决中低收入水平居民的住房需求问题。但我国的住房保障工作仍处于探索阶段，在实际操作过程中还存在着一些不容忽视的问题，需要不断改进与完善。

1．保障性住房制度运行缺乏法律硬约束。首先，我国保障性住房的批准、建设、管理、分配、退出等制度分散于相关部委或地方政府制定的各种《实施方案》、《意见》、《办法》之中，一些内容混乱交叉，降低了工作效率。由于缺乏国家法律硬约束，地方政府执行相关政策的选择空间较大。各地方政府基于眼前的财政利益考虑，对土地供应、信贷支持、税费减免的积极性不高，影响了保障房建设任务目标的完成，也容易造成建筑质量参差不齐。其次，在地方出台的相关管理办法中，许多政策不够细化，准人、退出机制不健全，出现了大量虚假申报、骗租骗购保障房的行为。如在南京、武汉、广州等多地，就曾经出现过高收入者人住保障房小区、经济适用房长期出租和空置等现象。

2．保障性住房供需矛盾依然比较突出。随着保障性住房建设工程不断推进，中等收入水平的家庭逐渐被纳入住房保障体系中。参照国外经验和中国国情，大约会有30%-40%的城镇人口满足享受保障性住房的基本条件，而中国目前具有保障性质的住房共计4000 - 5000万套，保障性住房的覆盖率不足30%，供求缺口较大。除了总量不足导致城市居民保障性住房需求得不到满足，保障性住房供给的结构性失衡也会加剧保障性住房的供需矛盾。例如，某些地区的经济适用房、廉租房、公租房建设比例失调，保障房的户型面积与区位条件与居民实际需求脱节等，造成部分住房无人问津而部分房源严重短缺。

3．保障性住房的建设模式不尽合理。我国保障性住房的建设模式比较单一，主要有政府直接投资承建模式、企业代建模式和企业开发建设模式。直接承建和企业代建这两种模式都需要政府承担支出成本，在资金不足的情况下需要举债建设保障房，会提高地方政府的债务风险。若采用配建制，开发商回报率较低，需要提高商品房收益来补贴保障房项目建设，这就将部分保障房建设成本转嫁给了商品房购买者。

4．保障性住房的运作机制还不够健全合理。首先，在准人机制方面，目前确定保障对象的标准主要是家庭收入和住房面积，但仅仅依靠这两个指标不能真正体现居民的住房困难程度。此外，对保障对象的审查力度不够。现阶段相关部门主要通过审核材料、人户调查、组织评议、公示等过程等来确定住房保障对象，但某些地区的审核工作仅局限于申请对象提供的材料，实际考察环节形同虚设。其次，在分配机制方面，一些地区提供的保障性住房面积大，装修标准高，存在过度保障的问题，也加大了腾退难度；同时也有一些地区提供的保障性住房分布偏远，给保障对象的工作、出行造成很大不便。最后，在退出机制方面，目前我国缺乏科学有效的定期排查机制，动态监管不严，使得房源流失、利益固化现象比较突出。此外，住房保障各项制度之间衔接性不够，房管部门没有在促退后提供一定的福利保障，可能会使原保障对象再次陷入无房可住的境地。

四、完善我国保障性住房制度的对策思考

党的十八大报告提出，要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，针对保障房建设中出现的上述问题，我国应把构建政策体系与发挥市场作用结合起来，把提高社会福利与促进经济发展结合起来，把突出具体问题与建立长效机制结合起来，推动保障房可持续发展。

1．完善保障性住房建设和管理的法律体系，制定全国性的住房保障法律。应尽快制定、出台《基本住房保障法》，作为调整各种保障房供求关系的准则，消除住房保障法律盲区，约束地方政府及有关部门的行为和责任。《基本住房保障法》应包括城镇保障性住房建设的总体目标、意义作用、保障规划、保障标准、实施细则等内容。

与此同时，健全地方性的保障房制度。应授权地方政府根据自身实际制定专门法规，在建设方式、保障对象、资金来源、土地供应、退出机制等方面体现出区域性和差异性。对于保障房申请中的骗租骗购等违规行为，也不能单一停留在解除合同、处以罚金等民事责任层面，要通过立法进行刑事责任追究。

2．加大保障性住房的建设力度。在保障性住房土地供给方面，首先要制定合理的保障性住房供地计划，科学安排廉租房、公租房、经济适用房的用地比例，优化建筑套型设计，以供给引导需求；其次要坚持保障房用地指标单列，坚持优先供应、应保尽保的原则，加大对闲置土地的清理处置力度，盘活存量土地，保证充足的保障性住房用地供应；再次要优化保障性住房土地供给的区位布局，科学规划，完善医院、学校、商场、公共交通站点等基础设施建设，降低住房空置率。

在保障性住房建设资金投入方面，首先，要加大财政资金投入保障性住房建设力度，发挥土地出让金作为保障性住房建设资金来源的重要补充作用，同时实现住房公积金的良性循环。其次，支持金融机构发展保障性住房抵押贷款，通过成立住房担保机构或专项基金为保障房融资项目提供抵押贷款担保或保险，降低普通商业银行对保障性住房贷款的信用风险。最后，广泛吸收社会资本拓宽保障性住房融资渠道，如建立地方性融资平台，通过捆绑集合的方式发行债权或票据为保障房建设筹措资金等。

3．不断优化保障性住房的建设模式。在保障性住房建设模式上，要积极发挥民营经济力量的作用，积极探索BOT、BT等保障性住房的建设模式。BOT( build-operate-transfer)模式，就是政府和私营企业签订合同，将住房保障项目的融资、建设、销售权利予以转让，允许民营投资主体在规定时期内通过经营产品和服务来收取费用，回笼前期投资成本并获得利润。待特许经营期满后，再将保障房有偿或无偿交付给政府部门。BOT运作模式能缓解公共财政压力，同时提高开发商的投资收益率，并有效解决保障房开发建设的质量问题。BT( Build-Tranfer)模式是由BOT模式演变而来，但较BOT模式少了经营环节，即投资主体在住房工程竣工后将保障房项目直接移交政府，政府负责保障房的出售、管理和运作，并分期回购。BT模式可以使开发企业获得无风险回报，并加速了开发商的资金周转。

4．健全保障性住房的准人、分配和退出机制。首先，实行严格的准入制度。一方面要改变遴选标准过于单一的现状，在家庭年收入和住房面积指标之外还要参考职业风险水平、财产性收入、隐性福利等因素，打破户籍、工作年限等准人条件壁垒，提高保障房分配的公平性。另一方面要积极探索建立个人经济档案制度、个人收人申报制度、个人信用档案记录，实现保障对象的存款账户、纳税记录、就业情况等信息资源的联动共享。此外，可引入第三方承担资格审查工作，做好人户调查工作。其次，实行合理的分配制度。要尽快在全国范围内建立起成熟的保障性住房轮候制度，合理区分不同人群居住需求的紧迫程度。在保障房分配中还要赋予受保家庭一定的居住选择权，尽可能满足住户对区位、户型、公共交通和医疗教育资源等方面的要求。最后，实行动态监管和严格的退出机制。按照个人经济和住房信息档案构建动态指标评价体系，由专门机构对保障对象收入变动、保障房使用等情况进行定期（一般为一年）或不定期的检查、普查或重点核查，并将结果予以公示。制定主动申请退出的鼓励政策，采取多种过渡性措施鼓励已不满足保障条件的住户退出保障性住房。

（责任编辑：罗松涛）