PM2.5工业排放源监管对策研究——以秦皇岛市为例

文／韩小铮 王博 王晴晴

摘要 通过分析秦皇岛市PM2.5工业排放源有关数据，得出秦皇岛PM2.5工业排放源具有支柱产业排污量大、排污企业分布不合理以及工业企业中高耗煤企业PM2.5排放量大等特征。在此基础上提出政府监管部门可以采取调整产业结构严控排污总量，推行清洁生产强审制度等监管措施来促使企业减排PM2.5。

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关键词 环境监管：PM2.5；灰霾；工业排放源；秦皇岛

基金项目：河北省科技厅科技计划项目“工业污染源对秦皇岛灰霾污染贡献率分析与对策研究”(13273709)；秦皇岛市市级科技计划项目“工业污染源对秦皇岛颗粒物污染贡献率分析与对策研究”(201502A313)

近年来，我国灰霾污染日趋严重，影响了社会经济发展，为此，国家先后出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》等一系列政策文件来强化对于灰霾污染的治理力度，但灰霾污染是社会发展的深层次矛盾在环境方面的体现，是一个积累性问题，因此政府部门对于灰霾污染源的监管难度非常大，而要提高监管效率，就必须明晰灰霾污染源特征，实施针对性的防控措施，才有可能提高监管效果。

在灰霾的成因污染物中，PM2.5是其中的重要组成部分，因此对于政府部门而言，必须强化对PM2.5污染源的监管才能有效治理灰霾，而有效监管的基础是掌握重点污染源详细特征。PM2.5按来源分为工业源、生活源、移动源等，从性质上分为一次源、二次源。多项研究指出工业源所排放的一次PM2.5是灰霾污染的重要组成部分；同时考虑到对灰霾污染形成的贡献率、监管难度等多方面因素，可以确定工业源是目前PM2.5污染源监管工作中的重点。

本文以河北省秦皇岛市为例，从秦皇岛市PM2.5工业污染源的特征解析人手，针对性地提出相应的监管对策，供政府部门参考。

秦皇岛市PM2.5工业排放源分析

秦皇岛作为沿海旅游城市，素以良好的环境著称，但随着经济的快速发展，环境污染日趋严重，特别是近年来大气污染，尤其是灰霾污染的加重对当地的社会经济影响较大。根据近几年中国环境监测总站所发布的城市空气质量报告，秦皇岛市在多个月份的空气质量达标天数比率低于60%，这与秦皇岛城市定位极不相符。

根据秦皇岛市统计局所公布的《秦皇岛市2013年国民经济和社会发展统计公报》，秦皇岛第一、第二、第三产业比例为14.7：38.3：47.O，可以看出，秦皇岛经济结构中工业占有一定比例，因此对于工业污染源的监管是十分必要的。

本文依据环保部发布的《大气细颗粒物(PM2.5)源排放清单编制技术指南》，结合2013年秦皇岛市186家重点排污企业的排污申报数据（秦皇岛市经济技术开发区环境保护局提供），对秦皇岛PM2.5工业源特征进行了分析，得到了如下结果。

支柱行业排放量大

本次分析的企业涵盖了秦皇岛当地的所有工业类型，其中水泥和玻璃企业较多，而这两个行业也是秦皇岛工业体系中的支柱产业。对不同行业的PM2.5排放量进行分析可得到如下结果：本次分析的所有企业PM2.5排放总量为17.4万吨，其中水泥行业的排放量最高，排放量排在前3位的企业分别为：秦皇岛浅野水泥有限公司、河北省抚宁县信和水泥厂、河北武山水泥有限公司。除水泥行业外，玻璃和金属冶炼紧随其后，粮油食品、机械制造等行业的一次PM2.5排放量并不大，对于灰霾形成作用有限。

区域特征明显

本次分析包括了秦皇岛市的全部行政区域的“三区四县”（海港区、北戴河区、山海关区、抚宁县、卢龙县、青龙县、昌黎县）。从分析结果可以看出，抚宁县为PM2.5排放量最高的地区（近8.3万吨）。这与抚宁县企业数量与类型直接相关，秦皇岛的经济技术开发区在抚宁县有较大面积，企业非常集中，同时本次分析的抚宁县13家企业中，有12家属于玻璃与水泥企业，其中浅野水泥、蓝图水泥等大型企业就在其中。卢龙县在所有地区中的PM2.5排放量位于第二，主要原因在于卢龙县矿产资源分布较多，虽然本次分析中卢龙县工业企业只有5家，但5家企业类型是钢铁和水泥，且产量大，因此卢龙县在企业数量不多的情况下，PM2.5的排放量仍然排在第二位。山海关区较为特别，在秦皇岛的整体工业布局中，山海关区同样也有经济技术开发区（秦皇岛市经济开发区东区），但其工业类型以加工、食品等为主，污染不重。

秦皇岛PM2.5工业源布局主要存在的问题是，过多的重污染企业分布于抚宁县，而抚宁县地处秦皇岛中部，与海港区、北戴河区、山海关区都有地域上的联系，抚宁县相对较为严重的污染会因扩散效果而影响周边的区县，因此秦皇岛在工业企业的布局上有进一步改善的空间。

高耗煤企业PM2.5排放量高，污染治理设施不正常使用比率高

PM2.5组成颗粒物中含碳组分主要来源于化石燃料燃烧直接排放的一次颗粒物，而且在我国能源结构中，煤炭占比达到70%以上，因此目前对于PM2.5排放量的研究都会将燃煤情况考虑在内。在本次分析的所有企业中，耗煤量较大的企业有28家，这些企业共消耗燃煤112.14万吨，排放的PM2.5占到了全部PM2.5排放量的76%，可以看出工业燃煤与PM2.5的排放量有明显的正相关性。

同时值得注意的是，在本次分析的186家企业中，有36家企业的除尘设施存在着不正常运行的情况，比例达到了19.4%，而这36家企业的PM2.5排放量占到了全部排放量的近30%。

PM2.5工业污染源监管对策

由于历史原因以及秦皇岛当地的资源特点，造成了秦皇岛工业结构中重污染行业所占比重较大，这种情况在我国很多城市中都较为常见。这些重污染行业对于当地的经济贡献大，但对环境的负面影响也较为严重。对于重污染行业，政府部门应当充分发挥自身的环境监管职责，降低这些企业的排污量改善地方环境。环境监管是指法定的监管主体使用行政、经济、政策法律、技术等手段对影响环境的行为行进规划、调控和监督，强调的是综合运用多种手段进行污染治理，其改善环境的效果非常明显。环境监管是政府部门的本职工作，监管是否高效，也是对于政府部门执政能力的考验。从多方面考虑，政府部门可以采取如下措施来对PM2.5污染企业进行监管。

淘汰落后产能

根据“波特假说”，在改善环境质量与发展经济两个方面是有可能达到双赢的。基于此理论，有学者指出改善环境的根本途径就是产业结构的升级和优化。结合秦皇岛的特点，针对支柱产业污染严重的问题，政府监管在产业结构的升级和优化中，首先要进行的是淘汰落后产能。在当前的政策环境下，政府部门应严格执行《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》等文件，对照国家所提出的对于焦炭、水泥、平板玻璃等15个重点行业落后产能淘汰的硬性要求，结合本地实际情况进行落后产能的淘汰工作。

以秦皇岛为例，水泥与玻璃是其支柱产业，但其PM2.5排放量在所有行业中最高。本次分析的水泥企业共13家，水泥总产量为355.5万吨，主要是国控、省控重点企业，这些企业规模大、管理水平高。但据《秦皇岛市2013年国民经济和社会发展统计公报》的数据，2013年秦皇岛市的水泥总产量为428万吨，二者之间72.5万吨的差值主要是由中小规模的水泥厂产生，而这些企业管理水平一般，污染相对较为严重，因此对于这些企业政府部门应加强监管，如属于落后产能的范畴，则应严格执行国家政策，对其实施兼并、停产等措施。

合理规划工业企业结构与布局，严格执行总量控制

当前我国大部分的地市都建设了工业园区，工业园区在带来生产资料的集中利用、企业集中管理等便利的同时，也带来了一系列的问题，如某些工业园区选址不合理，园区内企业密集，造成了大气污染集中排放，极易导致周边环境质量恶化，大气污染已成为某些工业园区严重的环境问题之一。

工业园区的规划工作一般是由政府来主导，内容会考虑到周边的环境问题，同时园区建设的初期会进行环评、安评等工作，以防止出现环境与安全问题。但由于近些年来我国经济发展迅猛，园区在真正建设的过程中与环评所规划的内容会出现不一致的问题，而且从已有的资料来看，这种现象非常普遍。其中较为严重的问题就是相同污染类型的企业过于集中，从而有可能造成特定污染物大量、集中排放，从而超过了园区所在地的环境容量，形成污染。加之工业企业的大气污染区别于污水、固废污染，难于集中治理，而且处理成本、治理技术要求高，因此出现局部污染的可能性更高。针对这种现状，政府监管部门应将污染企业合理布局，尽可能将大气污染物的排放总量控制在合理的范围。

政府部门在进行新建项目的审批时，应注意对于重点污染行业的限制，不能一味地追求经济效益；产业布局要充分考虑到经济发展与环境保护之间的平衡。根据德内拉·梅多斯(Donalla H Meadows)的理论，经济的增长受到可利用资源的制约，为了达到改善环境质量的目的必须适当地降低经济增长的速度。从这一理论出发，地方政府进行新项目的引进、审批工作时，首要考虑的因素中除经济利益外，必须要包括地方环境承载力、环境容量、地区环境敏感度等，也只有这样才能在经济发展与改善环境二者之间找到平衡点。

推进清洁生产强审

生产工艺较为落后的工业企业在我国广泛存在，这些企业生产过程中的燃料、原料、产品等决定了其无法满足政府监管部门的减排要求。对于这些企业，政府部门可以依据《中华人民共和国清洁生产促进法》中提出的对于进行企业清洁生产审核制度的要求，来推进清洁生产的强审工作。

对企业进行清洁生产强审工作，可以督促企业进行生产工艺的升级改造，促使其选用清洁的能源、原料、工艺。政府监管部门可以通过将清洁生产审核与排污许可证、排污收费等制度挂钩的方法，提高企业清洁生产审核的积极性，所能起到的减排作用非常明显。如秦皇岛市环保局采取了对通过清洁生产审核的企业，优先办理排污许可证、优先享受环保生态治理资金等措施，使企业进行清洁生产审核的积极性得到了提高，环境效益明显。

除进行清洁生产审核外，还可以结合公众参与的自律监管模式以及企业信用评价与信息公开等多种手段，对企业进行多元化、全方位的监管，从外部监督与内部自律两个方面提升企业的环境管理水平，减少其PM2，。等污染物的排放。

增加执法手段，提高执法效能

企业的趋利性质决定了企业在外部监管不足的情况下，会采取一些非正常手段来降低生产成本，如污染治理设施不正常使用、偷排等手段都是企业有可能会采取的方法。

新《环境保护法》实施后，强化了政府部门环境执法的力度，对于企业的非法排污行为加大了处罚力度，同时各地环境监管部门也都强调对企业的非法排污行为进行高额罚款等处罚措施。但应注意到，过度的处罚不一定能达到监管部门所预想的目的，已有研究证明，加大对于排污行为的处罚后，短时间内企业往往通过减少污染治理成本来降低生产成本，弥补其因受处罚而遭受的损失，由此影响了处罚的效果。对于这样的问题，政府监管部门应提高执法水平、增加执法频次，提高发现企业违法排污行为的概率，处罚方式采用低数额、多次罚的形式，可以更好地促使企业形成良好的环境行为。如果监管部门再配合经济手段，如采取减少企业合法排污行为成本，如给予排污行为良好的企业一定的排污费减免、给予专项资金使用的便利等措施来鼓励其良好的环境行为，也同样可以起到很好的效果。结语

秦皇岛市当前所面临的大气污染及环境监管问题也存在于我国其他城市。通过上述分析可以看到，无论是对PM2.5还是其他污染物的工业排放源监管，都应根据当地的产业布局等实际情况，结合当前的产业政策、环保法规等，源头上寻找应对之策，真正提升监管效果，进而改善区域环境质量。

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（韩小铮、王博，中国环境管理干部学院；王晴隋，秦皇岛市经济技术开发区环境保护局环境监察大队）