湖北省财政科技投入绩效评价优化策略探究

黄晓玲１ 揭建群２ 吴新文２

（１湖北经济学院 湖北 武汉 ４３０２０５ ２湖北省科技信息研究院 湖北 武汉 ４３００７１）

摘 要：科技创新是国家、地区谋求发展优势、实现产业结构升级的必然选择，更是湖北省实现弯道超越的突破口。然而，科研成果的外部性和信息时代的快捷性都助推着搭车心理的泛化，尤其是在基础研究领域。湖北省应该根据省情调整好基础研究、应用研究和试验发展方面的财政科技投入比例，优化财政科技投入绩效评价体系并充分利用其反拨作用是实现科技兴省目标的关键。

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关键词 ：财政科技投入；科技创新；绩效评价；优化策略

中图分类号：F810.4 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．01．００1

*基金项目：湖北省科技支撑计划软科学研究专项项目“湖北省财政科技投入绩效评价研究”（编号：２０１２ＧＤＡ００９０４）

作者简介：黄晓玲（１９６９－），男，湖北经济学院讲师，硕士，主要研究方向：语言经济学、跨文化交际；揭建群（1970-），女，湖北省科技信息研究院工程师， 研究方向：财务管理；吴新文（１９６４－），男，湖北省科技信息研究院研究员，硕士，研究方向：科技管理。

收稿日期：２０１4－１１－07

在科技迅猛发展，国际市场竞争日益激烈的语境下，如何在加大财政科技投入的同时提高科技产出的质量和效率是当前世界各国研究的热点之一。当前，“提高自主创新能力，建设创新国家”的国家战略正进一步凸显着如何提高地方财政科技投入的绩效水平这一课题。

１ 财政科技投入绩效评价研究的进程

自“国富论”指出科学技术对经济发展的重要作用以来，如何通过经济投入促进科技进步的研究便展开了。在世界各国加大科技投入，谋求可持续发展的过程中，财政科技投入的理论基础、实践经验、效率评估等方面的研究均取得了长足进步。

１．１ 财政科技投入必要性研究

科技进步发端于人们的需要，必须通过资源、财富的投入才能得以实现。２００１年美国聘请１０位顶级科学家和１０位顶级的科幻小说家对１０年后的科学发展及应用情况进行预言的实验表明，从现实生活的需要出发去构想所期望的科技发明和生活方式比通过严密的逻辑推理去展望未来更可靠。同时，外生经济增长理论揭示了经济增长对于科技进步这一外生因素的依赖性，内生经济增长理论也指明了通过科技投入增加科技产出，进而促成经济的规模递增效应的路径。事实上，科技成果就是资本累积的产品之一，是投资的产出， 是人们追求经济中潜在利润的结果。只有根据现实发展需要进行投资，才能有效地推动科技进步。

然而，投资的主体应该是谁呢？科技爱好者的热情和汗水注定只能是小打小闹，成不了大气候。企业主在潜在利润的诱惑下会进行投资，不过大量的专利成果在导入期就被成功地模仿的事实使他们对周期长、耗资大的项目望而却步。于是，投入主体的问题成了各方面关注的焦点。人们对科技成果的外部性、公共产品属性、搭车心理、市场失灵、科研过程的复杂性和科技产出的不确定性等进行了深入持久的研究，并上升到政府、国家科研战略的高度去认识，揭示了财政科技投入的必要性，为科技活动领域“有形的手”夯实了理论和现实基础。

１．２ 财政科技投入的效率研究

科研创新成果的公共产品属性既奠定了财政科技投入的合法地位，又对该投入的效率提出了挑战。公共财政理论本以《国富论》中的“守夜人”为定格的依据，却在１９２９－１９３３年经济危机的驱动下按凯恩斯的理论开始发挥全面干预经济社会的职能。然而，市场调节的主导地位很快将公共财政限定在了市场失灵的界限内，剥夺了其盈利性主体的资格，强化了其基础性公共服务的地位。于是，如何评价该项公共支出的效率便成为一个突出的难题。

评价财政科技支出的绩效就是对其在促进经济社会发展这一目标上的实现程度进行考量。早在２０世纪中期，以ＯＥＣＤ主要国家为代表的发达国家就展开了对财政科技投入、科技产出和产业化等与Ｒ＆Ｄ效率有关的问题进行了跟踪调查和评估，包括财政Ｒ＆Ｄ支出对经济增长作用的评估，财政Ｒ＆Ｄ支出对企业科技投入的引致作用评估，税收优惠政策对科技创新的功效评估和财政Ｒ＆Ｄ支出的综合绩效评估。中国学者从构建财政科技投入效率的理论框架和研究基础，财政科技投入的效率评价指标和构建原则以及财政科技投入效率的实证检验三个维度进行了探索，做了大量的定性和定量研究。

１．３ 地方财政科技投入效率研究

科技进步在区域经济发展中的作用日益凸显，基于公共财政理论、制度经济学理论，公共选择理论和激励机制理论的财政科技投入效率研究与地域特性经济活动的联系也就越发紧密。学者们对地方财政科技投入在优化区域资源配置、引导本地企业增加科技投入、促进区域科技创新、加速本地经济发展等方面的作用展开了深入的研究。目前，如何通过增加地方财政科技投入促进当地共性技术研发、赢得竞争资源、提升当地的核心竞争力等正是地方政府关注的热点。

不过，我国地方财政科技投入与经济增长关系分析，城市科技投入绩效评价研究等还没能在规模效率、结构效率和使用效率等方面给地方财政科技投入提供完善的理论框架，无法及时、有效、系统地解决地方财政科技投入面临的问题。地方政府资金和社会资金在选取投入重点上的差异以及人们对政府投入公平性、有效性的质疑都进一步弱化了市场的引导作用。

２ 湖北省财政科技投入的困惑

创新思维与管理方面的研究表明，当前发达国家自主创新产品在制造业中的比例高达９８％，而中国只有４３％。湖北省拥有２所９８５高校，７所２１１高校，高等教育资源在全国列第４位。可是其专利授权量却排在全国第１０位，其基础研究费用在Ｒ＆Ｄ费用中所占的比例更是低于全国的平均水平，科技产出效率的０５－０８ ＤＥＡ均值在全国仅列第１６位，而０５－０８ ＳＦＡ均值更是排到了第２４位。

２．１ 湖北省财政科技投入思路不够开阔

目前，湖北省财政科技投入主要通过各类科技计划进行直接拨款，科技税收优惠和各种财政补贴等间接拨款形式还不够成熟，具体表现为如下三大特点：①总量呈不断增长趋势，但年均增长速度仍然低于全国地方财政科技投入平均水平。②投入规模总体上呈增长趋势，但增长极不稳定，并有负增长的现象出现。③整体上财政科技支出规模与全省财政总支出和ＧＤＰ规模都呈现较强的增长趋势，但财政科技支出规模增长与全省财政总支出规模和ＧＤＰ规模的增长相关性不强，增长弹性较差。这种落后的财政科技投入思路导致了湖北省高科技术产业发展的严重滞后，与其教育大省的称号极不匹配（见表１）。

２．２ 投入的结构性矛盾突出

湖北省在拟定科研计划时还是体现了一些注重基础研究的取向。不过，真正投入到基础研究的费用却总是被挤占，财政科技总投入的５０％流向了成果应用开发和生产性活动。这种项目安排与资金投入的结构性矛盾必然挫伤基础研究方面专家和社会投入者的积极性，导致基础研究被边缘化。湖北省高校和科研机构众多，其科研的主要着力点正好是基础研究。如此语境下僧多粥少的激烈竞争就导致了基础研究项目的小型化和分散化，无法满足基础研究协作化、规模化的现实要求。

２．３ 社会引导作用严重不足

湖北省的地、市、州、县以及高校、科研院所、部分企业也积极制定了科研经费配套政策以激励科研创新。不过，由于财力和意识形态等方面的原因，这些政策主要是在申报项目、赢得竞争资源时发挥作用。审批立项完成后，上级部门的经费往往能够到位，但是配套经费却很难兑现。这就导致省政府的财政科技投入很难发挥引导作用，科技创新的质量和效率也受到严重影响，其纯技术效率值曾长期位于全国省市排名的２０名之外（见表２）。

３ 湖北省财政科技投入绩效评价体系的优化

湖北在教育大省、农业大省、中国天元、汉阳造历史、承接沿海产业转移的机遇、中部塌陷的残酷现实等方面的积淀、机遇和挑战对其科教兴省战略提出了更高的要求。作为本省财政科技投入政策的体现者和风向标，湖北省财政科技投入的绩效评价体系必然与产业结构现状和科技战略目标密切联系起来，多维度构建评价指标体系，以便在其反拨作用的帮助下有效地为提高本省的科研实力服务。

３．１ 根据不同的研究类型确定投资主体和评价方式

科学研究所包括的基础研究、应用研究和试验发展在与产业的结合度上有本质的区别。基础研究不以专门或具体的应用和使用为目的，投资大、耗时长、不确定因素多、出成果难、民间资本投入可能性小，却又是国家的科技创新的基石，可持续发展的动力源。应用研究旨在探究达到具体目的或目标的具体知识，是基础研究和试验发展的中间地带，是财政和有实力的民间资本都可能重点关注的对象。试验发展与生产环节联系最紧密，是企业量产的前奏，属于民间资本广泛关注的领域。

同时，用数学方法，靠数据说话的定量评价与根据表现和状态进行评判的定性评价在财政科技投入绩效评价过程中应该有不同的妙用。基础研究不太好量化，因此其绩效评价在近期、中期均不适合用定量评价方式，只能适用定性评价，后期才能部分适用定量评价。应用研究和发展研究则主要以定量评价方式进行（见表３）。

３．２ 凝炼符合本省实际情况的评价策略

湖北省的财政科技投入效率评价应该与本省的产业规模与结构、科教资源、地理环境和历史沿革等结合起来，统筹兼顾规模效率、结构效率和使用效率。

３．２．１ 注重规模效率

规模效率分析旨在确定地方财政科技投入的最优规模，其结论是确定财政科技投入力度的重要依据，也是提高财政科技投入绩效水平的前提保障。正如内生经济增长理论所指出的那样，科技创新是资本积累的副产品，资本的规模直接影响到科技产品的质和量。因此，Ｒ＆Ｄ经费总量的持续增长是实现科技兴省战略的基本条件。根据内生根据湖北科技统计年鉴，本省Ｒ＆Ｄ经费支出主要集中在科学研究、技术服务，农、林、牧、渔业等六大领域（见表４）。从２０１０－２０１２这三年的数据来看，年度起伏和行业差异都非常明显。在这种财政科技投入总体不足的语境下，规模效率无疑是对其进行绩效评价的首选指标。

３．２．２ 提升结构效率

财政资金投向各个研究领域的比例结构体现了科技战略的导向和管理部门的决策水平。通过结构效率分析找出最优投资比例是提高财政科技投入绩效的关键环节。目前，湖北省财政在基础研究方面的投入远远低于其在试验发展领域提供的资金量（见表５），这就与科技投入的发展趋势有些失配（见表３）。同时，财政科技投入资金量大的年份，企业投入就少；政府投入少的年份，企业投入量加大，形成了一个难以理解的怪现象。因此，财政科技投入的绩效评价必须为优化资金投入结构为突破口，为切实提高本省财政科技投入的绩效水平提供实现路径。

３．２．３ 强化使用效率

在欠发达的大语境下，充分发挥财政科技投入经费的作用是切实提高本省科技产出水平的现实选择。对财政科技投入资金进行使用效率评价，最大限度地提高经费的投入产出比，是提高财政科技投入效率最直接、最简明的方式，也是财政科技投入绩效评价的最终落脚点。通过提高资金的使用效率提高产出比，从而为提高结构效率和规模效率，即整个科研系统的效率提供保障是当前财政科技投入绩效评价必须强化的一个重要方面。

３．３ 建构适合湖北发展需要的绩效评价框架

科学研究活动的成效取决于实验设施的先进程度、科研经费的满足程度，更取决于科研人才的规格及其积极性的发挥程度。财政科技投入绩效评价体系既体现着政策走向，又通过其反拨作用促进科研活动更有效地开展。只有建构起与湖北适配的财政科技投入评价框架，才能从整体上激活本省科研活动场，从而调动科研人才的积极性，进而优化资源配置。具体而言就是要通过评价促进规模、优化结构、强化使用，将汽车、激光、通讯等方面的优势项目、重点项目和基础研究项目凸显出来，以便牢牢地吸引住优秀人才，进而促成重大成果的持续推出。同时，根据本省可持续科技发展的需要加强对有潜力项目的发掘和培育，促使有潜力的科研人才都能积极参与科研活动，以便逐渐推出新的重点项目和优势项目，提高研究成果的质量和影响力。根据咨询估算，建议本省财政科技投入绩效评价体系框架建构如下（见表６）。

４ 结语

湖北省人文底蕴深厚，教育资源丰富，科研基础比较扎实，在科教兴国的大语境下，正是科教兴省，大展宏图的好时节。当然本省在科技创新方面还有些不足之处，需要通过财政科技投入绩效评价在规模效率、结构效率和使用效率等方面提供一些补足措施。本文主要从内生增长理论、公共财政等理论等视角对湖北省的财政科技投入进行了考察，并提出了一些基于地域语境的建议。由于作者时间及经历上的局限，对湖北省财政科技投入的认识可能还有不够精准的地方，相关论述也难免存在被忽略之处。在此，笔者真诚地希望以此抛砖之文吸引专家们对该领域更多地关注，为加速湖北省的腾飞做出些许贡献。

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（责任编辑 吴 汉）