网络舆情导控与网络问政问题应对的制度选择

孙 友1，张冬梅2

（1.赤峰学院 院长办公室；2.赤峰学院 政法学院，内蒙古 赤峰 024000）

摘要：网络舆情与网络问政作为新兴的政治现象，其兴起是多种因素综合作用的结果.在我国政治生活中逐渐显示出不可忽视的生命力和作用.但其发展过程中面临的现实困境阻碍了网络舆情导控与网络问政应对的可持续发展，呼唤着网络问政的制度化、常态化，并真正形成长效机制.本文在梳理网络舆情与网络问政基本问题基础上，分析了网络舆情导控与网络问政应对面临的现实困境，进而提出了网络舆情与网络问政问题应对的制度化建议.

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：网络舆情；网络问政；现实困境；制度应对

中图分类号：D63；G20文献标识码：A文章编号：1673-260X（2015）02-0229-03

人类不能随心所欲创造历史，但是历史确实是人类创造性活动的产物.21世纪的中国，以独具中国特色的方式在民族复兴的道路上快马扬鞭.她在一个半殖民地半封建的旧社会机体上建立了崭新的社会主义制度；她在模仿了老大哥建设道路一段时间后毅然开始了对僵化社会主义体制的改革；她由一个传统、封闭的实施计划经济体制的农业社会向一个开放、现代、工业化甚至是后工业化的实施市场经济体制的社会转型.她在一个时代里肩负着多重任务，而且是复杂艰巨的任务.这一切使党的执政能力和执政水平面临着前所未有的机遇和挑战.中国共产党以为人民服务作为执政的出发点和归宿，认同只有人民才是真正的英雄，主张从群众中来，到群众中去，一切依靠群众，一切为了群众的路线和方针，了解民情，反映民意，科学集中民智，是实现科学、有效管理并持续推动发展的必要条件.网络问政的产生为政府了解民意，公众了解政府动向提供了新的沟通渠道，然而作为新兴事物，发展初期暴露出的无序、被动、主观、偏激等等问题呼唤着相应制度体系的建立以实现有序、主动、科学的互动，以便更好地解决网络舆情导控与网络问政过程中出现的问题，规避网络舆情与网络问政的负向效应，实现正效应的最大化.

1 网络舆情与网络问政概述

1.1 网络问政兴起的现实成因

网络舆情与网络问政的兴起是多种因素综合作用的结果.主要表现在：一是互联网的普及和网民数量的大幅提升.据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第32次中国互联网络发展状况统计报告显示：截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，较2012年底增加2656万人.互联网普及率为44.1%，较2012年底提升2%.网民结构构成方面有些需要注意的问题.表现为：我国互联网的普及逐渐从青年向中老年扩散，中老年群体是中国网民增长的主要来源；中国网民向低学历人群扩散的趋势继续发展，初中及以下学历人群是中国网民的主要增长点；退休和无业/下岗/失业群体在整体网民中的占比有所上升，互联网的使用门槛逐渐降低，向年龄大或经济条件相对较差的群体扩散.网民数量急剧攀升，网民结构复杂，利益诉求错综复杂，网络在政治生活中的重要地位推动了网络舆情与网络问政热的出现.二是传统官民沟通渠道不畅.长期实行的信息传递一元化机制即使在改革之后仍然保留着惯性.自上而下的信息传递模式习惯于正面宣传，堵塞负面消息传播.转型期，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念都发生着深刻的变化，公众想要说话的欲望越来越强烈，但公众的意见、建议难以通过体制内渠道被倾听、重视.开放的、低门槛的网络为网络舆情与网络问政热的出现提供了技术条件.三是网络舆情与网络问政热在全球范围内的流行.随着互联网的发展，使用社交网站与网友互动，已经成为国际上各国领导人树立形象、拉近与民众距离的重要途径.奥巴马、查韦斯、梅德韦杰夫、普京、默克尔、贝卢斯科尼等各国政要都拥有自己的推特账号.这种潮流不可避免地影响到党和政府的执政理念和行为.

1.2 网络舆情与网络问政的特征

网络舆情与网络问政得以产生或实现的要素问题，弄清楚构成要素是建立相应制度的基础.从字面上看，“网络问政”涉及“谁问”、“问谁”、“问的什么”、“怎么问”、“问的结果”等方面.

网络舆情与网络问政的发生或因党政机关及其工作人员主动发起，或因公共议题引发网民热议引起政府关注进而实现官民互动.不同情境下，关涉主体不同，但可以明确的是“谁问”和“问谁”的“谁”应该既包括党政机关及其工作人员，又包括网民.问的内容应该排除私人领域的个人事务，本文认为其范围可以圈定在公共领域的国家事务、经济文化事业、社会事务等等.“怎么问”涉及问的“程序”、问的“渠道”，问的“渠道”是比较明确的，可以通过网络上的政府网站、主流门户网站的问政平台，微博、博客、信箱等.问的“程序”没有明确的要求，呈现出随意自发的状态.问的“效果”主要涉及网上是怎么答复的，在实际工作中是怎么办的.

通过以上分析可以看出，网络舆情与网络问政应该是一个双向平等的互动过程而不是单向不对等的自上而下传输过程，便捷、高效、开放、成本低廉等优势降低了问政门槛，对政府而言，问政范围更加宽广，决策才能更加科学、合理，打造服务型政府的口号才会落到实处.同时，网民的积极参与对监督、制约公权力，实现社会“韧性”稳定而非“刚性”稳定也会产生积极作用.

2 网络舆情与网络问政困境素描

2.1 党政机关及其工作人员网络问政的姿态化.因为传统工作模式的影响，部分党政机关及其工作人员理念陈旧，跟不上时代发展步伐，把网络问政当成是表演、作秀的工具，需要的时候摆摆样子，不需要的时候搁置一边.上演了“民意已经过河，干部还在假装摸石头”的一幕来敷衍民意.搭了台子，利用率却不高，要么不闻不问，三缄其口不回复；要么官话、套话连篇，网友总结出了最具特色的对外发布信息话语如：群众情绪稳定、伤者情绪稳定、家属情绪稳定；发表重要讲话、会议一致认为、有关部门等等.不讲究说话艺术，不会说，公信力不高，没有实质性的内容.这些问题造成实质上的主体缺位，该有人发声引导舆论的地方工作没有到位，使得“网上问政”流于形式，网络舆情升级，更别提“网下施政”解决问题的执行力了.

2.2 网络民意被代表.俞可平在《敬畏民意》中说：“谁是人民，人民将权力授给谁？人民如何将权力授予政府？这些都是民主政治的基本问题，其中的任何一个问题没有解决好，民主就会成为一句空话.而每一个问题的解答，都须臾离不开民意.”“民意就是民众的愿望，民众的需求，民众的评判，民众的心声，民众的舆论，民众的信任”.“在民主政治条件下，人民应当就是拥有合法权益的公民”.[1]“民意”的“民”应该涵盖所有拥有合法权益的公民，而网络民意并不能实现民意全覆盖.截至2013年6月底，我国网民规模5.91亿，互联网普及率为44.1%，还有一半以上非网民.将近一半的网民结构构成复杂，网民素质良莠不齐，上网目的不一，不关注公共领域问题的网民不在网络问政中发声，在网络问政中发声的网民受个人利益影响所提意见、建议并不一定经过理性、客观的思考.掺杂了个人私心的、偏激的意见、建议如果被采纳就失去了决策的公正、科学.网络民意并非是社会的全部民意, 网络资源的不均衡存在着民意被代表的可能.

（三）网络舆情与网络问政缺乏制度约束.网络舆情与网络问政是一个官民双向互动过程，无论是哪一方在网络问政过程中出现了问题，都直接影响舆情的发酵和问政效果.网络作为新兴的社会领域，尚缺乏有针对性的法律法规约束人们在其中的作为.而网络问政作为政治领域中最近几年兴起的新现象，人们对它的认识尚处在经验阶段，有约束力的制度体系远未形成.没有制度约束，政府方面的作为与不作为，做到什么程度，反馈等等问题全凭自觉.网民方面的权利滥用、权利受损也没有相应机制干预.长此以往，网络问政的可持续发展前景堪忧.

3 网络舆情导控与网络问政问题应对的制度化对策

人民网舆情监测室发布的《2012年中国互联网舆情分析报告》认为：如果说现行体制带有自上而下的威权政治特征，“网络问政”则引入了自下而上的民意因素，不仅是一种亲民姿态和个案救助，更需要增加体制的弹性，把民意政治逐步推进到民主政治的制度层面.

3.1 网络舆情导控与网络问政问题应对的立法层面的建议

从应急管理向制度改进延伸，实现制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，依法“网络问政”才能实现网络舆情导控与网络问政的有序、规范、常态化发展.“网络参与促进立法的基本目标在于建立一个公众积极参与的网络表达秩序；一个充分、理性而非受感性控制的、公平表达自己意见的网络表达秩序；一个方便了解大家的观点、分类科学、组织有序、焦点突出的、守法文明的网络表达秩序.以此作为党和国家的执政参考, 实现党的决策和人民的意见的高度统一.把网络问政制度建设成为实现党的领导、人民当家作主、依法治国相结合的新型的、便捷的方式”.[2]网络舆情导控与网络问政立法应该包括：

1.政府和公民在网络问政过程中的权利和义务.作为社会主义国家的执政党和政府，越是在民意集中的地方，越要勇敢面对是其题中应有之意.我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民.人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务.一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务.人民有“问”的权利、有遵守问政规则的义务；国家有科学制定问政规则的权利、有发展“问、答”平台的义务、有“答”的义务、有保护“问”者权利的义务、有解决问题的义务、有接受监督考核的义务.

2.程序性问题.有学者认为网络问政过程中，越级信息交流有可能导致政治体系中间层级功能弱化.针对此问题，在设计网络问政平台体系时纵向上也应该坚持一定的层级原则，横向上针对“问-答-办-督”[3]的各个环节中的具体流程、责任加以明确，实现网上、网下的制度化衔接.

3.对任一方违法后的惩罚性措施.国家机关及其工作人员、网民、网媒任一方违反规定后的惩罚性措施都应明确规定，以起到震慑作用.

3.2 网络舆情导控与网络问政问题应对的政府层面的建议

1.把网络舆情导控与网络问政成果纳入党政领导干部考核体系、实行问责制.纳入考核体系、实行问责制关涉党政领导干部切身利益才能真正调动起其在网络问政中作为的积极性.设计考核体系时应该考虑尽量减少其负面因素，比如：把网络舆情导控与网络问政成果纳入考核可能会导致党政机关及其工作人员过分注重网络而忽视了其他的沟通渠道及非网民群体.如此，就要考虑网络舆情导控与网络问政成果在考核体系中的比例问题，使得其既要重视网络舆情导控与网络问政，又不偏废其他工作形式.

2.权力在阳光下运行.广义的权力是指特定主体将其意志强加于他物，使之产生压力进而服从的能力.权力本身并没有好坏之分，关键是怎么用权力，党政机关及其工作人员的权力是由人民赋予的，人民有权知道权力是怎么行使的，人民有知情权、监督权，党政机关及其工作人员有告知义务，有接受监督的义务，这就需要政务信息的公开、透明.重大事项决策除了必要的调查研究、专家咨询外还要通过网络媒体公开征求群众意见，推进决策科学化、民主化、法制化.权力在阳光下运行，谣言、中伤、质疑才不会有滋生土壤，腐败、暗箱操作、潜规则才不会有可乘之机.才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，政府的合法性基础才有坚实支撑，公信力才能得到巩固.

3.党政领导机构及其工作人员网络问政素养的提升.调动起作为积极性后，作为的恰当与否也会影响问政效果.而作为的恰当与否既有技巧层面的、也有理念层面的问题.但毕竟行为对思想的形成和发展具有反作用，先行的行为实践是思想形成和发展的基础和动力.制度设计上要求重视网络舆情与网络问政，导控与问政理念和技巧也要相应地加以配套宣传、培训、内化.比如当前正在进行的群众路线教育实践就是一项很好的思想政治教育活动，广大的党员干部如果都能树立为人民服务、与时俱进的理念，转型期深层次利益矛盾重重、复杂博弈背景下官民之间的冲突问题就会迎刃而解.

3.3 网络舆情导控与网络问政问题应对的网民层面的建议

网络舆情导控与网络问政是推动民主政治完善的有力举措.俞可平说民主是个好东西，有学者接了一句说民主需要好素质.我国网民规模巨大、结构复杂，素质良莠不齐，问政过程中因个人素质不同表现出了各种差异，固然有真假难辨、杂乱无章的乱象，但也表现出了一定的自净能力、趋于成熟的趋势.网络问政不能等全体网民在心理、认知、学识等层面都成熟了之后才进行，而是要在速度与质量中求得均衡.

1.网络行为规范教育制度化.网络已日益成为人们生活中的重要组成部分，网络虚拟空间也应该和现实物理空间一样有游戏规则，每一个网络上活动的人都要意识到规则就在身边，要对自己在网络上的言行负责.什么该做，什么可以做，什么不可以做都心中有数才能还网络空间以秩序.网络行为规范教育要从孩子抓起，从小就树立健康正确的网络道德观念.在小学、中学、大学的思想品德课程中原有道德体系基础上加入网络道德的相关内容，使之进入教学体系，通过不断地强化使其转化为公民的基本道德意识.同时，通过多种形式和渠道，调动各种力量的积极性，学校、社会、家庭齐抓共管，加上舆论引导和行为实践养成逐步改善网络生态环境，从而为规范网络舆情导控与网络问政行为创造条件.

2.网络舆情导控与网络问政意识培养.公民利用网络参与国家政治生活，是我国民主政治发展的趋势，是现代民主的一种新形式，它使政府决策更科学有效，可以增强民众对政府的信任，化解社会转型时期的问题与矛盾.实现这些价值的前提是公民强烈的参政意识.政府要加大宣传与教育，政治与个人生活、个人利益息息相关，让更多的人参与到国家政治生活中来.网络时代的公民更要学会用网络表达自己的观念与主张，把网络舆情导控与网络问政作为一项“分内之事”来对待.

3.网络实名制.网络的开放、虚拟、自由可以使在其中活动的人们发生一定程度的异化，它可以把人的前台角色、后台角色完全激发出来，网络暴力、谣言等等侵犯他人权利的行为都是在披着哈利波特隐形外衣的情况下做出来的.实名认证后，现实社会中的规则观念会被带到网络空间中来，网络上的言行也会遵守规则，理性、客观的情绪才可能回归.网络舆情导控与网络问政也才可能走向科学、有序.

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：

〔1〕http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_201101 2428757.html.

〔2〕王军.制定《网络问政促进法》之建议[J].法学杂志，2010（5）：86.

〔3〕王宁.中国网络问政问题研究——以广东省为例[D].大连：东北财经大学，2010.