我国转基因食品安全社会监管问题研究

王 扬，刘晓莉

（东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

摘要：传统的食品安全监管模式已经难以满足对转基因食品多重危害属性（实然性危害、可能性危害、精神性危害）的监管要求，而具有社会权力和风险社会理论依据的社会监管，对解决传统监管在权力垄断、手段有限、范围局囿、目标单一的问题上意义重大。然而，社会监管受科技和法律因素的制约难以有效实现。提高转基因食品的研发技术和认知水平、增强法律制度的合理性和对社会权力的保障性能够较好地解决社会监管存在的主要问题。

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关键词 ：转基因食品；转基因食品安全；社会监管；社会权力；风险社会

中图分类号：DF391

文献标识码：A

文章编号：1002-3933(2015)02-0042-07

收稿日期：2014 -10 -20 该文已由“中国知网”(www．cnki．net) 2014年12月29日数字出版，全球发行

基金项目：中国法学会2013年度部级法学研究课题《惩治危害食品、药品安全犯罪的刑法对策研究》

( CLS2013C80)作者简介：王扬（1987-），女，吉林松原人，东北师范大学政法学院2013级博士研究生，研究方向：刑法

学、当代中国法制建设；刘晓莉（1963 -），女，内蒙古通辽人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师，研究方向：刑法学、当代中国法制建设。

面对转基因食品所带来的社会风险，除了要提高转基因技术水平外，还需要对其有效地监督管理。与传统以政府为主体、以行政措施为手段、以生产销售为对象、以人体健康为目标的食品安全监管模式不同，社会监管是指政府组织、人民群众和各种社会组织为了维护市场秩序、保障消费者权益，依据法律或社会规范对构成特定社会的个人和经济主体的活动进行的限制和制约‘¨。社会监管最大的特点在于监管主体和监管范围的广泛性。鉴于此，本文拟对转基因食品安全社会监管的困境和解决对策予以研究，以期裨益于我国食品安全监管法律体系的完善。

一、转基因食品安全社会监管的理论梳理

（一）社会权力理论的体现

社会权力是指社会主体以其所拥有的社会资源和独立的经济、社会地位而形成的对国家和社会的影响力、支配力，是相对于国家权力而言的民间社会权力。其中，社会主体主要是指与政府相对应的人民群众（公民、社会公众、各阶层社会利益群体）和各种社会组织①。社会权力理论不仅揭示了社会权力的客观存在，而且还回应了权力多元化和社会化的现实要求。更重要的是，其论证的社会权力所具有的自主性及其对国家权力的制约性，为解决以政府为单一主体的监管集权问题提供了可能性，即为实现转基因食品安全社会监管提供了理论支撑。

首先，社会监管符合社会权力对监管权力社会化的要求。与其他国家以政府为主导、兼顾其他社会主体的多元性监管模式不同，受历史因素和制度惯性的影响，我国现有的监管模式存在行政监管集权的重大问题。这种一味偏重行政机关主体地位、强调行政手段监管作用的监管模式，必然会因转基因食品种类和功能的快速增加而导致政府监管职责过载。面对不断涌现的科技风险，政府的监管能力已经难以应对风险社会的防御需求。与此同时，科技的发展不断地催生了新的利益群体，利益群体多元化的格局也逐步形成，充分参与国家管理、监控国家权力的的愿望也日趋强烈。面对行政监管在转基因等诸多问题上所表现出的乏力，社会各界要求参与监管的呼声日益高涨，监管权力走向多元化和社会化的道路已成为一种必然。同样，社会权力作为相对于国家权力、私人权力而言的一种集合性权力类型。其提出的意义在于突破传统内部分权的权力制约方式、调和权力分配不均的集权问题、整合行使分散的权利内容，从权力制衡的高度，使社会主体真正发挥对国家和社会的影响力和支配力，这与社会监管所追求的社会效果不谋而合。

其次，社会监管符合社会权力对监管主体多元性的要求。社会监管不仅与社会权力理论所追求的权力制约和权力保障目标相一致，而且在主体范围上更加广泛。从社会监管的定义可知，社会监管主体包含了社会权力主体和政府组织两大部分，这就为非政府组织监管主体的权力依据提供了理论支持。社会经济结构的多元化，必然要求与之相对应的监管主体具有多元性的特点，所以长期以来强调以政府为主体、以行政措施为手段的监管模式难以适应新的监管要求。单一的行政监管主体不仅效果有限且容易出现权力寻租，更重要的是导致了监管权力的过分集中和监管责任的过载问题。社会监管不仅凸显了监管主体的多样性，而且也表明了监管权力和责任的多方性。面临转基因食品复杂的安全性问题，监管主体的多元化能够充分发挥不同主体的自身优势，减少监管活动的专业性壁垒。此外，监管主体的多元化意味着责任的明确和细化，能够通过责任分配的方式，降低社会风险。与传统的监管模式相比，社会监管还有助于增强社会管理和决策的科学性，从而提高风险社会的防御能力。

（二）风险社会理论的体现

“风险社会理论指出：随着科学技术与现代化的高速发展，人类社会已经开始由以财富分配为主题的阶级社会向以风险分配为主题的风险社会转化，并由此导致了一系列社会结构和政治上的变迁，包括个体化进程、对科学技术和政治体制的反思等等。”风险社会理论不仅对目前人类所处的社会状态进行了准确的描述与分析，而且也得以使传统的理论学说开始重新审视社会发展的现实需求。风险社会理论的提出开启了新的研究视角，同时也为社会监管活动提供了重要的理论根据。

首先，社会监管符合风险社会对监管手段多样性的要求。依据风险社会理论可知，风险的普遍存在是现代社会的突出特点。一方面，受科技因素的影响，“食品安全问题发展到今天，已经远远超出传统的食品卫生或食品污染的范围，其已成为人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。”另一方面，受科技风险的影响，现代的食品安全问题已经成为集卫生、健康、环境、技术、伦理、人权等多重风险于一身的社会问题。转基因食品所具有的科技属性，使其出现了传统食品所不具有的危害属性。与显露的食品安全危害相比，“转基因食品具有科学尚无定论和不确定性的危害、在价值评判上存在模糊性或争议性的危害。”这无疑为原本繁重的食品安全监管活动带来了更大的困难。由于其多重的食品危害属性超出了传统食品安全的可预测范围，因而导致了监测机构难以对风险进行科学评估、准确决策的现状。此外，对于转基因食品危害属性可能造成的社会风险而言，有限的监管手段必然难以满足风险防范的要求。而社会监管所具有的行政、技术、法律、道德、社会评价等手段无疑能够充分满足这一要求。

其次，社会监管符合风险社会对监管范围广泛性的要求。传统的监管学说是以政府为主体、以生产经营者（微观经济主体）为对象的理论构建，这一理论特点对立法产生了直接的影响。例如，《食品安全法》和已废止的《食品卫生法》①都只强调了对生产、经营活动的监管，而对其他上下游的行为类型没有予以规定，这就导致基于生产经营活动范围而进行的传统监管存在缺失。作为“实验室再生品”的转基因食品，有着不同于传统食品的产出流程，尤其是在实验活动中，存在的问题不容忽视。事实证明，监管范围局限不仅难以有效防范风险，而且还可能会滋生犯罪。例如，2012年，美国某科研机构利用中国儿童做转基因大米人体实验的行为被披露后，随即引发了公众的强烈不满。经认定，实验方违反了学术伦理和管理规范：实验方案没有及时交由伦理委员会审核，对参与实验的儿童和家长没有履行充分的告知义务。虽然实验没有不良反应报告，但却暴露出实验监管的重大问题。相比西方国家对转基因食品“从农田到餐桌”的监管范围，我国尚未形成基于产出流程而建立的全方位监管体系，社会监管势在必行。

二、实现转基因食品安全社会监管的阻碍因素

社会监管概念的提出，虽然在理论上很好地解决了目前转基因食品安全监管所存在的问题，但要想真正实现社会监管所追求的现实效果，就必须正视阻碍社会监管实现的不利因素、解决制约社会监管实现的主要问题，否则社会监管也只能停留在理论构建的层面最终难以实现。转基因食品安全监管作为一项社会性活动，其影响因素众多。就影响程度而言，科技和法律的双重制约无疑是我国当前亟待解决的两个重点。

（一）科技性制约因素

首先，转基因技术可能存在负面风险。简单来说，转基因就是一种通过改变受体基因构成的现代生物技术。转基因技术既能够实现生物体自身基因的改变，也能够通过外源基因的插入来改变受体基因。就自体基因的改变来讲，可以将只在部分器官表达的基因在更多的部位得以表达。例如，通过转基因技术可促进家畜生长素的生成，使个体变得更大，从而满足人们对产肉量的需求。外源基因的插入更是突破了物种间的天然屏障，使不同物种的性状在同一受体上得以表现。例如，“将蜘蛛基因插入山羊基因中，山羊奶中就能含有蜘蛛网蛋白质。将水母基因插入猪体内，猪鼻子就能在暗处发光发亮。将北极鱼基因插入西红柿和草莓体内，就能抵抗冰霜。将人类基因插入玉米中，就能产生杀精剂。”转基因技术的应用为解决各种食品问题带来了曙光，但科学技术作为人类的阶段性认识成果，难免存在不可预见的缺陷，还需要不断地探索和修正。从目前的研究成果来看，科学家们虽然已经掌握了基因工程的核心技术，但限于认识程度，对于该技术可能存在的安全隐患尚未彻底明确和证实。就转基因技术的安全性问题．国内外社会各界仍存在较大争议。研究发现，转基因生物与非转基因生物相比，具有独特的DNA（脱氧核糖核酸）、RNA（核糖核酸）、蛋白质和代谢产物等成分，而含有这些衍生成分的转基因食品（粮食作物）可能出现营养成分降低、过敏反应、毒素增加、基因突变等负面影响。

其次，转基因食品风险监测存在技术限制。检验检测既是转基因食品安全社会监管的重要内容，同时也是预防食品安全风险的有效手段。以我国为例，通过进出口检验检疫机构的严格检测，“截至2013年底，我国已将54.5万吨含有未经我国农业部安全批准的转基因玉米退回美方”，有力地保障了我国进口粮食的安全性。近年来，我国农业部等有关部门相继颁布了包含转基因成分检测、环境安全检测、食用安全检测在内的80多项检测标准，但在检验检测机构设置和检验检测水平上，仍与西方发达国家存在较大差距。我国的检验检测机构存在数量有限、分布不均的严重问题。到目前为止，我国仅有的30多家检验机构却集中在20个省份，这就为转基因食品的检测工作带来了不便。不仅如此，我国转基因食品检测技术2000年以后才逐步发展起来，远滞后于转基因食品的研发活动，现有的检验检测方法也存在测试对象特定化和检测手段有限性的问题。例如，目前比较成熟的检测方法主要有基于蛋白质水平的ELISA方法和基于NDA水平的PRC方法。就ELISA方法而言，一方面，由于食品的复杂成分会干扰检测效果。另一方面，受食品加工过程等因素的影响，会破坏转基因食品中的蛋白质抗原性，从而降低了检测结果的灵敏度。而具有较高灵敏度的PCR检测方法，对实验室布局和检测人员水平要求非常严格，否则极易造成污染而导致错误的检验结果。与此同时，科学家们越来越多地研究采用同源或近缘物种的优势基因，去转化研制新的转基因作物，这就给转基因食品的检测工作带来了更大的难度。

（二）法律性制约因素

首先，转基因食品安全立法缺乏对食品危害属性的体认。法律对转基因食品危害属性的认知程度与转基因食品安全风险防范的水平息息相关。由于我国没有对转基因食品安全进行专门立法，目前只能参照《食品安全法》等有关规定进行监管。根据《食品安全法》对食品安全的定义可知，食品安全指的是食品对人体健康和营养需求的实际作用性。同样，其他有关转基因食品安全的法律法规也都只体现了转基因食品的实然性危害属性。例如，根据食品安全管理部门的规定，“转基因食品的安全性评价最主要的内容包括：转基因食品外源基因表达产物的营养学评价；毒理学评价，如免疫毒性、神经毒性、致癌性、繁殖毒性以及是否有过敏源等；外源基因水平转移而引发的不良后果，如标记基因转移引起的胃肠道有害微生物对药物的抗性等；未预料的基因多效性所引发的不良后果，如外源基因插入位点及插入基因产物引发的下游基因转录效应而导致的食品新成分的出现，或已有成分含量减少乃至消失等。”而实际上，转基因食品则具有前文所述的多种危害属性，即可以概括为实然性危害、可能性危害、精神性危害。显然，现有的立法规定对转基因食品的危害属性存在认识局限。需要指出的是，转基因食品安全性评价作为食品安全风险评估的重要内容，对食品安全立法和食品安全政策的制定都具有重大作用。因此，应当提高对转基因食品危害属性的认识水平，周延转基因食品安全的法律规定。

其次，转基因食品安全立法缺少对社会权力保障的体现。社会权力是权力多元化和社会化的产物，是政治民主化的必然要求，同时也是法治社会发展的必然归宿。社会监管作为行使社会权力的活动，其不仅符合权力多元化和社会化的要求，而且还能起到外部权力制衡和监督的作用。但遗憾的是，我国的社会监管权力并不均衡。从我国现有的立法规定来看，我国的监管模式偏重行政机关的主体地位、强调行政手段的监管作用。与其他国家所倡导的多元性监管模式相比，我国的监管主体过于单一，存在监管集权的弊端。不仅如此，其它监管主体在法律地位、监管程序、监管效力上都缺少法律规定，甚至有些主体本身还是被监管的对象，因而难以保障自身的合法权益、难以起到外部权力制约的作用。此外，公众参与作为社会权力的实现形式并没有通过转基因食品安全立法予以体现，致使现有的监管活动存在公众参与制度缺位的问题。以社会评价为例，当前我国转基因食品的社会评价机制还是政府主导的专家评价机制，这种缺乏公众参与的评价机制不利于风险决策的合理性和民主性，而且还不利于对社会权力的有效保障。美国学者达尔曾指出，一个多元的社会意味着权力的多元性、利益的多元性和意见的多元性。正是由于缺乏公众参与的利益表达与合理质疑，使得一些转基因食品安全政策难以被认可和推行。

三、实现转基因食品安全社会监管的有效对策

（一）科技性制约因素的消解对策

首先，提升转基因食品研发的科学技术水平。受认识水平的制约转基因技术虽然可能存在缺陷，但是作为影响未来全球经济的第三大科技，转基因技术的研发与应用势在必行。作为重要的现代科技成果，转基因食品在解决粮食供给、提高营养价值、降低生产成本等方面表现出的卓越性能毋庸置疑。同时，研发具有自主知识产权的转基因产品，也已成为保障国家粮食安全、确保生态环境安全、赢得高科技资本的现实选择。为了维护自身的政治和经济利益，很多国家纷纷投入到转基因技术的研发与应用活动中来。我国早在上世纪80年代就已经开始了转基因技术的研发活动。经过不断的发展完善，我国已成为世界上为数不多的具有转基因作物独立研发能力的国家之一。但不容乐观的是，我国的生物技术综合研发能力不强，科技优势也并不明显。“袁隆平院士曾明确表示，如果不加快发展农业生物技术，杂交水稻的优势将会在5 -10年内丧失。”面对我国巨大的食品供给压力、产业发展限制、环境污染威胁等现状，2010年中共中央、国务院通过了指导“三农”工作的第7个中央一号文件，明确了“抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种，在科学评估、依法管理的基础上，推进转基因新品种产业化”的发展任务。提升转基因食品的研发水平更是时不我待。

其次，提高转基因食品常识的社会认知水平。与传统的食品安全问题不同，转基因食品的安全性与科学技术的联系更加紧’密。这也正是人们难以根据以往生活经验，判断转基因食品安全与否的原因所在。由于缺乏官方的信息渠道，有关转基因食品安全性的报道长期以来被非官方的舆论所主导。作为关系到人体健康的食用品，有关转基因食品安全性的报道无不触动着公众敏感的神经。“吃转基因食品会三代绝育”、“转基因食品能致癌致残”、“转基因食品是西方帝国主义灭华的阴谋”……各种令人不安的消息不绝于耳。有些别有用心的团体、组织和个人，往往利用人们对转基因食品知识的不了解，将转基因食品妖魔化，进而达到混淆视听、误导公众的目的。甚至有些研发机构和专家学者为了不法私利，利用公众对其专业性的信赖和权威性的依赖，公然违背学术伦理道德、散布虚假信息。因此，只有提高转基因食品常识的社会认知水平，才能增强公众辨别是非的能力、摆脱官方机构疲于辟谣的局面、减少公众无谓的恐慌，从而使谰言不攻自破。同时，面对转基因食品所带来的社会风险，也只有通过提高认识水平才能使知情权具有实际意义、使公众理性有效地参与重大决策，从而提高社会的抗风险能力。

（二）法律性制约因素的解决对策

首先，增强法律制度的合理性。面对转基因食品多重的危害属性，除了应注重发展科技的内在风险化解，还应通过完善法制来增强化解风险的能力。尽管针对这种外源性的风险，法律本身并不能消除科技风险，但却可以通过规范人们的行为来保障公众的安全。完善的法制不仅要求法律法规的齐备，而且还要求法律制度具有内在的合理性。由于现有的食品安全立法尚未对不确定性危害、精神性危害予以规制，因而使转基因食品风险评估、安全性评价和食品标识等监管制度存在缺陷。为了使这些法律制度更加完善，应当从以下两方面人手：一是要借鉴域外有益经验。就风险评估制度而言，除了建立起针对确定性危害的概率式评估模式，还应当借鉴欧美国家就不确定性危害、精神性危害分别建立起的预防式评估模式和价值性评估模式的做法。就标识制度而言，应当借鉴其他国家为转基因食品含量设定安全阀值的做法，为依法监管提供具有可操作性的标准。二是要完善立法内容。以安全性评价为例，根据我国对转基因食品的定义可知，转基因食品包括转基因动物、植物、微生物三个种类。但从现有的立法规定分布来看，我国在转基因植物的安全性评价内容较为全面和完善，而在转基因动物和微生物的安全性评价立法方面存在很大的不足，仍需加强立法。

其次，加强社会权力的保障性。“良性的社会权力是推动国家民主化、法治化和社会进步的动力”只有通过保障良性社会权力、否定恶性社会权力的法律引导，才能使社会权力发挥出正面的影响力。因此，在转基因食品安全立法中也应当体现出对良性社会权力的保障。具体做法是：肯定社会权力主体在转基因食品安全监管中的法律地位；增加公众参与转基因食品安全监管的法律规定。需要指出的是，“现有涉及到转基因食品安全的法律、法规和规章，之所以没有鼓励公众参与的条款，主要是因为立法者和政策制定者基于某些考虑：一是认为公众不太感兴趣；二是认为问题过于复杂，专业性太强公众参与的能力不够；三是认为由于公众的参与能力不够，公众的意见可能引导不实际的和混乱的决策。”但笔者认为，尽管目前对转基因食品安全的认识仍存在专业壁垒，但随着知识的社会化和基层民众的媒介接触，人们对转基因食品会有更多的了解，公众的危机感和风险防范意识也会不断地增强。在我国当前的社会背景下，安全性已成为决定食品消费的首要因素，消费者也日趋自觉地开始关注食品安全信息，对参与食品安全监管的意愿也更加强烈。由于转基因技术的研究和推广涉及到许多不同领域的利益相关者，转基因技术成果也会深入影响到社会的各个层面，因而更需要立法规范公众参与行为，进而实现与政府、专家之间的良性互动。