关于我国稀土出口管理措施案败诉的的思考

张　帆　刘慧芳　中国地质大学（北京）

我国1998年开始实行稀土产品出口配额制度，并逐步降低稀土出口退税。2006年起，我国对稀土的贸易政策由促进出口为主转变为严格的出口管理，措施包括对稀土出口产品分类征收关税、禁止部分稀土产品出口、逐步紧缩出口配额等。出口管理措施对控制稀土的出口起到了一定作用,推动了稀土行业的健康发展，同时不可避免地触及了以美日欧为代表的进口方的资源需求利益。

2012年3月13日，美国、日本、欧盟向WTO争端解决机构提交了有关中国稀土的出口管理措施的“磋商请求”。同年７月，WTO争端解决机构成立专家组，针对中国稀土出口限制展开调查。2014年3月26日，WTO公布专家组报告，裁定中方涉案产品的出口管理措施违规。4月，美方和中方先后就专家组报告的部分内容向WTO争端解决机构提起上诉。8月7日WTO上诉机构维持了初裁结果，裁定中国对稀土相关产品的出口管理措施不符合中国加入世贸组织的承诺，违反了WTO规则，但认可中方所采取的综合性资源与环境保护措施。这意味着我国以出口配额、出口关税的方式管制稀土出口已不可行。本文试图分析美日欧起诉中国稀土出口管制的理由及深层次原因，研究WTO裁决的依据及可能存在的问题，总结我国应诉过程中存在的不足之处，并为今后我国稀土的管理提出建议。

一、相关各方阐述的理由及WTO裁决的依据

（一）美日欧起诉中方稀土管制的理由

针对我国稀土出口管理措施，美日欧起诉的理由主要包括以下三个方面：

一是认为中国对稀土实施了不公平的出口管理。其中包括征收出口关税、制定出口配额，以及在出口程序上进行限制，措施违反了GATT1994的第7条、第8条和第11条以及《中国入世议定书》第一部分7.2条和11.3条中的规定。

二是认为中国对稀土的出口管理违反了《中国入世议定书》第一部分中的5.1、5.2、8.2条中的国民待遇原则。申诉方认为在贸易权问题上，中国没有将国外企业和国内企业同等地对待。中国对国外实体的稀土进口进行出口管制时，对国内实体却没有相应的限制。

三是认为中国违反了WTO的政策透明度原则。申诉方认为中国对稀土实施的出口限制和程序要求违反了《中国入世议定书》中规定的以统一、公正、合理方式实施有关贸易的法律法规。中国的出口限制违反了GATT1994的第10条和《中国入世议定书》第一部分的2(A)、2(C)。

（二）中方抗辩美日欧的理由

针对美日欧的起诉理由，我国寻求WTO法律框架下的适用条款积极应诉，归纳起来抗辩理由包括以下内容：

其一，关于出口关税的抗辩。中方援引GATT1994第20条（b）款进行抗辩，即“对本条所列措施的实施不得在情形相同的国家之间构成武断的或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制。在遵守此一要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：……（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施……”一方面，中方认为，GATT1994第20条可以作为《中国入世议定书》第11.3条的抗辩理由。另一方面，中方提供了满足（b）款的证据：正如2012年美国环保局一项研究显示，环境问题伴随着稀土产品的生产链出现，包括有毒物质及放射性物质对水资源、大气的污染等。而放射性元素会导致肺癌、胰腺癌和白血病等严重威胁人类生命的疾病。因此，为保护人类和动植物的生命健康而出台的限制稀土开采、生产的政策及稀土出口管理措施是完全合理合法的。

其二，关于出口配额的抗辩。中方援引GATT1994第20条（g）款进行抗辩，即“对本条所列措施的实施不得在情形相同的国家之间构成武断的或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制。在遵守此一要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：……(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施……”中方提出，出口配额政策对美日欧等并不构成武断的或不合理歧视的手段。理由是中方出口配额的分配是按照足以满足国外需求的方式进行的，且出口配额并不是导致稀土产品国内外价格不同的真正原因。同时，中方提供了满足（g）款的证据：稀土属于不可再生的珍贵资源，是一种不可替代的战略资源，中国有权利以可持续发展的方式管理并使用资源。中国实施的综合性保护政策包括开采、生产、加工到出口等各方面，政策制定目的在于控制稀土资源的消耗速度，合理利用稀土资源。因此，中国旨在保护稀土这一可用尽的自然资源而实施的包括出口配额等措施是符合WTO要求的。

其三，关于违背国民待遇原则的抗辩。中方认为，外商投资企业对稀土的出口按照《中华人民共和国货物出口许可证管理办法》中的规定进行，即“外商投资企业出口属于出口许可证管理的货物,凭商务部批准的文件及经营者的出口合同(正本复印件)签发出口许可证”，与中国企业享有同样的待遇。因此有关国民待遇原则的申诉是不成立的。

其四，关于政策透明度原则的抗辩。中方承诺只实施已公布的，且其他WTO成员、个人和企业能够获得的有关或影响货物贸易、服务贸易等的法律法规及其他措施。中国有关稀土的出口管理措施都已在中国境内公布。

（三）WTO裁决中方稀土出口管制案的依据

WTO做出裁决所依据的法律文件有GATT1994,《中国入世议定书》及《中国入世工作组报告》。针对不公平的出口管制方面的申诉，裁决依据具体如下：

第一，《中国入世议定书》第11条第3款明确规定，除可以对列举的84种产品征收出口税外，不再对其他产品征收出口税。而稀土相关产品均不在可征税范围内。GATT1994第11条，数量限制的一般取消条款规定，任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。

第二，GATT1994第20条的适用范围以及议定书本身的内容共同决定了GATT1994第20条的适用范围，即只能适用于议定书中明确规定或者通过其他协定间接援引可以适用该条款部分以及对GATT1994相关内容重申部分，而《中国入世议定书》第11.3条未将GATT1994第20条以明确的用词纳入其中，因而不能作为中方出口关税措施的抗辩理由。即使允许中方援引第20条(b)款为出口关税措施进行抗辩，论证过程中认可中方所采取的综合性资源与环境保护措施，但由于中方无法证明出口关税措施是保护人类、动物或植物的生命或健康“所必需”的措施，抗辩理由仍不予支持。中方以保护资源和环境为由，援引GATT1994第20条一般例外条款对出口配额及贸易权相关问题进行抗辩，但是由于中方不能充分证明其采取的限制出口措施与限制国内生产或消费一同实施，认定中方违反了WTO的国民待遇原则，抗辩理由不予支持。

二、美日欧起诉中方稀土出口管理的真正原因

（一）稀土拥有广泛的应用领域

稀土是不可再生的战略资源，还具有优异的光、电、磁、超导、催化等物理特性，广泛应用于电子信息、石油化工、农业等多领域。

在冶金工业领域，稀土作为添加剂，起到精炼、脱硫、中和低熔点有害杂质的作用,可以改善合金的物理化学性能,提高合金的机械性能。在石油化工领域，用稀土制成的分子筛催化剂，用于石油催化裂化过程。在玻璃陶瓷领域，稀土可作为抛光粉广泛用于光学玻璃、示波管及金属餐具等的抛光；添加稀土可制得不同用途的光学玻璃和特种玻璃，例如防紫外线玻璃、耐酸及耐热的玻璃等。在农业领域，稀土可提高植物的叶绿素含量，增强光合作用，促进根系发育，还可提高某些作物增强抗病、抗寒、抗旱的能力。在新材料领域，添加稀土可制成稀土永磁材料、稀土贮氢材料、稀土磁制冷材料等，用途涉及家用电器、汽车、电子仪表、核磁共振成像仪等多方面。

在军事领域，稀土能广泛应用在导弹、智能武器、喷气发动机、导航仪及其他相关现代军事高新技术上，是陆海空天部队的武器装备制造中的关键要素。例如，用钐钴磁体和钕铁硼磁体作为电子束聚焦的“爱国者”导弹使得制导系统实现精确定位；稀土系超磁致伸缩材料能够改良精密仪器，增强机械的性能，特别是在将来无人化武器装备上，提升武器的隐蔽性和打击精度。

中国是世界上唯一能提供17种稀土金属的国家，也是世界上最大的稀土生产和出口国，供给世界市场占90%以上，中国对中国的稀土管制，不可避免地会损害稀土进口大国的战略发展利益。

（二）稀土对美日欧的重要意义

美国是稀土的主要消费国。美国的汽车产业、石油工业、生物制药、医疗器械、光纤、激光和氧传感器、超导体等等生产离不开稀土，尤其是在美国居于全球优势地位的高新技术产业中，稀土更是发挥着越来越重要的作用。然而，美国虽稀土储量丰富，但是20世纪90年代封存稀土矿产以来，2007年起才开始恢复其国内稀土产品的生产，由于长时间依赖进口的稀土资源，国内稀土产业链已不健全，重构可靠的稀土产业链是需要时间的，会有相当一部分稀土仍需依靠进口。例如，美国2013年从中国进口稀土冶炼分离产品8120.2吨，占中国冶炼分离出口总量的34.89%。日本是第二大稀土消费国，也是利用稀土实现附加值最高的国家。汽车和电子产品制造业在其经济中占有重要地位，而稀土广泛应用于其中。在汽车制造业，稀土的应用包括用于电池的稀土储氢材料，用于电机的稀土永磁材料，尾气处理中及氧传感器中使用的稀土催化剂，为减轻汽车重量使用的稀土合金等；在电子产品中稀土应用包括：用于液晶显示器、光学镜头的铈抛光粉，生产镜头添加用的氧化钇、氧化钆，及用于高存储密度光盘的钇铽铁等稀土磁光存储材料等。

日本稀土储量为零，所需稀土全部依赖进口。虽然日本在寻求多元化稀土资源供给，但短时间内仍需从中国进口大量稀土。数据表明，2013年，日本从中国进口稀土冶炼分离产品7781.7吨，占中国冶炼分离出口总量的33.44%；从中国进口稀土永磁4543.4吨，占中国稀土永磁出口总量的18.91%。

在欧盟，其最具高技术产品的生产所需要的稀土原料几乎全部来自于中国。稀土是欧盟发展低碳减排经济的关键因素，主要需求有混合及电动汽车、风力涡轮机所需要的稀土镝，用于混合及电动汽车、风能的镨钕，用于照明的铽等。

（三）WTO裁决可能存在的问题

WTO作为协调世界贸易的国际组织，其最终裁决成员国是一定要遵守的，但是，WTO的裁决是否无懈可击还是值得我们深思的。

首先分析案件中条款适用是否合理的问题。通过对WTO专家组报告的研读可以发现，三位专家判断条款是否适用，是以文义解释与上下文解释为主。这样的做法是欠妥当的。例如，关于中国是否有权利援引GATT1994第20条作为一般例外的抗辩依据，专家组以《中国入世议定书》第11.3条未将GATT1994第20条以明确的用词纳入《中国入世议定书》为由，认定中国无权就出口关税问题引用第20条进行抗辩。值得注意的是，在此问题上，一名专家组成员认为我国有权利援引第20条为依据，这说明在条款适用问题上缺乏明确的标准。

其次，专家组判断条款要件是否满足的标准有失公允。例如，在是否满足“限制出口措施与限制国内生产或消费一同实施”这一要件的分析中，中国证明已经对国内稀土开采、生产、加工、出口等方面实施了一系列规范和限制措施，为从源头上收紧稀土资源做出巨大努力之后，因为尚无相关数据证明限制发挥了作用，而被认为不满足一同实施的要求。

再次，关于《中国入世议定书》中条款的合理性。中国是WTO后入成员，于2001年11月10日签署《中国入世议定书》，但是议定书并不完善，缺乏预先的设想与前瞻性。例如，第11条第3款规定“除可以对列举的84种产品征收出口税外，不再对其他产品征收出口税”。由于市场是不断发展的，所以适用于市场的规则也应该允许与时俱进的改革，当初没有将稀土相关产品列入可征税范围，不代表在新的经济形势下就不应该对其征税，应充分考量征税这一行为的目的及意义。

最后，关于WTO规则的合理性。WTO并不是一个绝对公平的经济联合国，发达国家在规则的制定中起主导作用，像中国这样的发展中国家缺乏话语权，这样的背景下制定的规则本身就有局限性，无法实现真正的公平。

三、我国应诉中存在的不足及管理方式的改进

我国虽然积极应诉了，但是仍存在准备不充分、援引不到位的问题，概括来说有以下三方面：

其一，在证明出口限制措施是否与保护资源相关这一问题上，中国举证不充分。一方面，中国在其制定的稀土出口管理措施所涉及的法律法规中，并没有明确表述所实施的出口限制措施是以保护资源为目标，这与WTO法律条文明确阐述其制定条文的主旨和目的的做法不相符。例如，我国出台的《关于2012年关税实施方案的通知》和《2012年出口许可证管理货物目录》，二者都没有明确提到实施限制措施的目标是为了保护稀土等可用尽的自然资源。另一方面，中国缺乏数据证明政策的执行达到一定效果。

其二，中国在证明出口管理政策的必要性上缺乏证据。专家组不支持中国出口管理政策必要的重要原因是，中国无法证明是否存在其他替代性措施。中国应拿出证据来证明稀土出口关税和出口配额等措施必须与国内生产等管理政策配合使用，才能达到保护资源的效果。

其三，中国在运用WTO法律条款中存在不足。除了援引GATT1994第20条进行抗辩以外，中国还可援引第21条安全例外条款，即允许缔约方为保护其基本国家安全利益,釆取“与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动,及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动”。

虽然我国稀土出口管理措施案已经有结论，但出于稀土资源的稀缺性和生态环境保护的原因，我们应对稀土以适宜的方法进行管理。

第一，取消违反WTO规则的稀土出口管理措施。例如，GATT1994明确规定不允许设立出口配额及实施出口许可证政策，我国作为WTO成员，应遵守相关规则，取消出口配额及相关措施。最近，中国商务部已经采取措施，从2015年开始对稀土资源取消了出口管理政策。

第二，提高资源税，征收环境税。稀土是不可再生的稀缺资源，加之在开采、加工等过程中对生态环境造成了巨大破坏，我国实施出口管理政策从某种程度上说就是为了促进稀土资源的可持续利用，同时保护环境。而提高资源税，征收环境税，可以达到保护资源和环境的目的。我国现行的稀土资源税税率过低，无法体现稀土资源的稀缺性，更不用说对遭到破坏的环境进行补偿，因此,必须提高稀土资源税率。同时，为保护环境，减少污染和生态环境破坏，即修正稀土生产过程中产生的环境负外部性，应适时征收环境税。

第三，深入研究WTO判例。一方面，积极转变观念，增加立法目的的说明。在我国法律法规中，有关立法目的的论述可有可无，但是综观WTO法律，都无一例外的阐述了其制定的主旨和目的，这说明WTO法律逻辑如此；且案件审理过程中也体现了目的性说明的重要性。所以，我们应积极转变观念和做法，对新近出台的法律文件增加政策目的方面的内容，明确提出保护稀土等可用尽资源的目标，同时完善已有法律法规。另一方面，加强对政策执行的监管，及时准确地掌握政策效果，做到有据可循。

第四，学习WTO规则，加强维护自身权益的能力。只有精通WTO规则，才能更好地维护本国权益。加入WTO后，我国先后起诉案件12起，虽与被诉案件32起有一定差距，但却是我国积极利用WTO规则维护权益的有力证明。

第五，争取修订《中国入世议定书》中的不平等条款，为中国参与国际贸易赢得一个公正的环境。根据《WTO协定》第10条，议定书的修改具有改变各成员权利和义务的性质，须经三分之二以上的成员接受。因此，修改议定书在理论上是可行的，我们应为之努力。例如，在关税问题上，我国应积极联合其他矿产资源出口国,向WTO申请进行多边贸易谈判,争取让稀土等不可再生资源出现在附件六的列表中。

注释：

①《中国入世工作组报告》包含中国享有的权利及承担的义务，对中国具有约束力。其中，被诉涉及4个段落的内容，83、84段是关于贸易权开放的问题；162、165段关于中国出口限制措施方面承诺遵守WTO规则及非自动性出口限制措施每年向WTO备案。由于与《中国入世议定书》内容上是重申与强调的关系，以及WTO裁决优先适用《中国入世议定书》两个原因，本文就不对《中国入世工作组报告》另行分析.

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参考文献：

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[2]宋彦.中国稀土出口管理制度的WTO合规性探析[D].中国社会科学院,2013.

[3]王追林.略论进出口贸易管制与WTO规则—兼析美欧对中国限制部分工业原材料的出口申诉[J].对外经贸实务,2010(03):43-45.