土耳其网络治理工作评析及启示

陈侠　外交学院　郝晓伟　严寒冰　中国互联网协会

本文为外交学院2014年度学生科研创新基金项目成果（“中央高校基本科研业务费专项资金资助项目成果”，项目编号：ZY2014YA17）；并获“网络安全日常信息通报共享和态势发布”项目（编号：工保函[2014]542号）资助。

自2013年5月底爆发反政府游行以来，有“伊斯兰世界民主楷模”之称的土耳其，国内抗议示威浪潮持续不断，美国有线电视新闻网（CNN）甚至质疑土境内正在经历“另一场阿拉伯之春”。针对该国互联网上夹杂的抗议声浪，土政府当局积极应对，采用了较为公开透明的互联网治理模式，借助立法、行政、司法等多种手段积极维护互联网上的政治权威。在当前互联网已成为社会运动发起成本最低、效果最佳的重要工具的背景下，对土耳其互联网治理工作展开剖析，具有启示意义。

一、社会运动浪潮下土耳其国内互联网治理工作形势严峻

近年来，土耳其互联网发展较为迅速。截至2013年12月，该国网民规模超过3860万，网络普及率达49%；网民整体较为活跃，有91.6%的网民每天都会上网或者每周至少上网一次。此外，土网民还呈现出年轻化、社交化的特点。据土耳其统计局2013年底相关调查，土青少年在8岁左右接触电脑，9岁开始使用互联网，10岁左右使用手机；有45.6%的青少年几乎每天都会上网；在6—15岁中，有24.4%拥有自己的电脑，13.3%拥有手机。美国知名的社交网站及应用在土耳其也较为普及。截止2013年第三季度，土耳其有97%的网民注册过社交网站，其中有75%的社交账户为活跃用户；土网民在脸谱网（Facebook）、推特网（Twitter）、谷歌+（Google+）、领英（linkedIn）及影嗣（Instagram）等美国社交网站的注册率分别为93%、72%、70%、33%和26%。其中，有60%的网民在该数据统计前一个月内登录过Facebook，34%登录过Twitter，28%、11%、11%登录过Google+、linkedIn及Instagram。对于西方互联网巨头在土境内拥有的庞大市场份额和活跃情况，时任总理的埃尔多安多次公开批评，称Twitter为灾祸的源泉，并谴责社交网站危害社会。

在互联网时代，社会运动动员成本急剧降低，网上每时每刻都在同步发生无数的社会运动。互联网上的一篇博客、一个帖子、一条微博，甚至是只言片语都有可能发展成为一场社会运动的动员令，动员成本可谓“几乎为零”，且一旦预期收益明显超过运动实现成本，则网络上的社会运动就会转化为现实生活中的游行抗议活动。纵观近年来土境内发生的反政府游行事件，虽起因各不相同，但值得注意的一点是，当前年轻群体已成为了土国内抗议力量的主体，而互联网特别是社交网站，成为社会活动发酵、组织及联系的重要工具，甚至起到推波助澜的作用。

2013年12月中旬土耳其爆发三名部长因腐败问题引咎辞职以来，Twitter、Facebook等社交网站上时不时会有相关丑闻内幕和检方办案的内部文件被爆出。2014年2月，即土耳其地方选举前夕，网上更是爆出疑似时任土总理的埃尔多安与其儿子涉嫌贪污的通话录音，以及政府高层关于叙利亚问题举行的内部安全会议的现场录音。相关涉嫌腐败的音频材料及呼吁反抗政府贪腐的消息随即在Twitter、Facebook及美国视频网站优兔（YouTube）上流传开来。就在相关疑似涉腐录音曝光的第二天晚上，土境内就爆发了全国性抗议活动，在首都安卡拉等11个主要城市，数千名抗议者走上街头并高呼反政府口号，要求政府下台。

为应对互联网上不断蔓延的反对言论，并为2014年3月底举行的地方选举做好舆论铺垫，土政府先后采取立法、行政及司法等手段，加大了网络治理力度。2014年2月5日，土议会下院通过一项加强互联网管制的修正案，即第6518号法。根据该法,如发现某网站存在侵犯私生活或是包含具有冒犯性质的内容，监管部门可在未获法庭许可的情况下，阻止用户访问或是直接删除相关内容。3月20日，也就是土地方议会选举的前9天，土执政当局以“Twitter没有按照法庭指令删除有关链接”为由，先后对Twitter实施域名系统（DNS）及网协（IP）地址封锁；3月28日，又对YouTube采取了封杀措施。

相关网络治理措施引发较为广泛的批评，但在随后举行的地方选举中，土执政党正义与发展党却以显著优势获得胜利。有法国媒体评论称，尽管埃尔多安在地方选举前夕下令封锁社交网站的做法引发了民间大量反对，但这并没有阻碍其所属的政党在地方选举中以显著优势获胜，这场胜利也让其在面对批评时底气更足。

二、土耳其互联网治理的总体策略及机制分析

（一）制定了较为严格的法律法规，借助司法及行政手段对互联网内容实施广泛管控

土政府重视互联网治理的相关立法工作，针对互联网上的内容管理陆续出台了多部法律法规，从要求互联网服务提供商主动过滤到行政机构采取的屏蔽措施等，基本做到了有法可依。具体来看，在2007年5月，土政府颁布了名为《网络出版服务管理及打击涉网络出版犯罪行为》的第5651号法，通过教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 过滤及网址屏蔽对互联网施加了较为广泛且严格的管制，明确了内容供应者、主办公司、传媒供应商和互联网服务提供商（ISP）的责任。自该法实施以来，已有约3.7万多个网站被关闭。2011年，土耳其信息和通信技术管理局（ICTA）公布了网络管理新规定，即《关于互联网的安全使用程序和原则》，以保护未成年人为由要求ISP提供可选择的网络主动过滤模式。2014年2月5日，土针对第5651号法进行修订，通过了更加严格的互联网监管法律，即第6518号法。该法赋予土耳其信息技术与交流委员会（TIB）在未获得法庭许可的情况下，可对任何网站实施24小时屏蔽，并明确ISP须存储上网记录两年，无条件向监管部门开放；ISP如果未能及时删除被判定为违法的内容，将遭受严格惩罚。另外，土耳其《宪法》、《刑法》等法律也对网络违法犯罪行为进行了详细规定。

（二）设立了权责较为明晰的治理机制，从政策制定、监管执法、预防处置等方面入手维护网络信息安全

根据土耳其2000年生效的第4502号法等法律法规，土耳其交通海事及通信部负责互联网及通信的政策制定一职，监管职责则由土耳其电信管理局承担。2008年《土耳其电子通信法》正式生效，土耳其电信管理局更名为土耳其信息和通信技术管理局 (ICTA)，专司互联网电信行业的调节、授权、调解和监督。2005年8月，ICTA成立了土耳其信息技术与交流委员会（TIB），具体负责互联网内容监管，执行法官、法院及检察官发布的封堵法令。与此同时，土军事部门等也参与了互联网治理相关工作，土耳其参谋总部主要负责网络信息安全防御；2012年11月成立的土耳其国家网络安全理事会，负责确定和实施网络安全措施；土耳其首个民用网络安全机构——国家网络安全协调基金会也于2011年10月成立，主要为政府部门和私营实体提供网络安全援助。此外，土政府还打算建立“公共网络灾难应对中心”来应对网络黑客攻击。

（三）重视对互联网资源的掌控,利用技术手段对网络内容实施严格管控

土政府较为重视对本国网络资源的把握，通过加强对本国互联网服务提供商（ISP）、互联网内容供应商的管理，以及加强网络技术管理手段的实施，主动对互联网内容进行治理。在土政府的规范下，土耳其ISP具体承担及时删除网上有害内容的职责，否则将面临严厉处罚。另外，为了应对互联网上发布的有违其宗教、风俗等的不良信息，以及加强上网安全及对未成年人的保护。土耳其信息和通信技术管理局(ICTA)于2011年4月发布了一份禁止在网上使用的138个关键敏感词，主动对互联网内容进行过滤，并要求该国的互联网服务提供商自2011年8月22日起主动提供“标准”、“儿童”、“家庭”、“国内”等四种上网过滤模式，以让土网民在接入互联网时可根据自身情况做出上网选择。与此同时，针对互联网上，特别是外国社交网站上流传的涉及政府及宗教等的敏感信息，土政府借助技术屏蔽等手段，对相关网站施予严厉的管理。如在2007年，针对视频网站YouTube流传的一段涉嫌侮辱土国父穆斯塔法·基马尔的视频，土耳其司法部门命令要求对YouTube网站采取屏蔽措施，直至两年后该网站将相关视频删除后，土司法部门才取消了屏蔽禁令。另外，Twitter、美国博客平台WorldPress和谷歌网上论坛Google Groups等多个美国网站也曾因内容不当遭到土耳其的屏蔽。另据综合提供互联网情报服务的公司Renesys及美国谷歌公司反映的情况，土耳其互联网监管部门目前已掌握的网络屏蔽措施具体包括域名劫持、伪装等技术手段。

（四）加大对网络犯罪的防范，依法打击严重的网络犯罪行为

土耳其网络犯罪问题较为严重，知名网络安全公司赛门铁克多次将土耳其列为全球十大网络犯罪国之一。另据土警方公布的信息,在该国安卡拉、伊斯坦布尔、伊兹密尔和迪亚巴克尔等大城市的网吧中，传播淫秽色情的现象很普遍, 全球进入色情网站最多的10个城市有5个在土耳其。与此同时，土境内利用互联网、网络银行等进行诈骗，恐怖极端组织利用网吧进行不法宣传和联络的情况也较为突出。根据美国战略与国际问题研究中心2014年6月发布的报告，土国内遭遇个人信息盗窃等网络犯罪事件影响的人数高达5400万人，约占其总人口的72%，远超美国的约4000万人、德国的1600万人，以及中国的2000多万人。甚至连专司互联网监管的土耳其信息和通信技术管理局也于2012年1月遭遇大规模拒绝服务攻击（DDOS）。为应对日趋严峻的网络犯罪问题，土耳其明确针对网络犯罪进行立法惩治，如在《宪法》、《刑法》中对多类利用计算机从事犯罪的行为进行了规范，近年来还通过新增法案等，对新出现及较为突出的网络犯罪行为进行定罪威慑，如于2007年通过的第5651号法，即《网络出版服务管理及打击涉网络出版犯罪行为》。另外，土耳其还设立了专门的打击网络犯罪部门，并对其机构及职能不断进行整合提升。早在1998年，土耳其内政部下属的国家警察局就建立了专门的打击网络犯罪的计算机犯罪处，主要职责是追踪和掌握犯罪嫌疑人传播色情等有害信息，以及不法牟利等情况。2003年，土国家警察局反走私及有组织犯罪部门（KOM）在其框架下对这一部门进行了重组，并提升负责调查大规模有组织的计算机犯罪行为的职能；2011年５月KOM再度成立了专门的打击网络犯罪部门（BSM），成为当前土国内网络犯罪调查的主要负责机构。值得借鉴的是，土警方在采取打击网络犯罪相关问题的案件中，重视做好犯罪证据的搜集工作。如在土境内非法登录色情网站时,嫌疑人所使用的计算机IP地址会及时被记录并转交至警察部门,其浏览的相关不法内容、进行的不法操作都会被警察部门当做证据记录下来。但在2014年2月赛门铁克公布的全球20大网络犯罪国名单中，土耳其仍高居第九位，其网络犯罪治理工作可谓任重道远。

（五）强化网络安全领域的国际合作，共同应对日益猖獗的跨国网络犯罪

鉴于网络犯罪的跨国发展趋势，土耳其还加大与外国情报机构和警务部门的合作，以及同国际电联（ITU）等国际组织及地区组织的联动，共同应付日益猖獗的跨国网络犯罪问题。针对土境内网络犯罪分子租用国外基础设施、在国外操控犯罪行为等情况，土耳其警务部门加大了同外国情报机构及警务部门的合作，共同打击国内外交织的网络犯罪问题。为此，土政府同阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、突尼斯、伊朗等周边国家建立了网络安全合作伙伴关系。另外，在2011年11月，来华访问的土耳其内政部长巴希尔·阿塔拉也代表土方同中国公安部就拓展两国在网络犯罪方面的合作签署了协议。土耳其互联网发展委员会主席奥翟兰还公开表示，该国将与包括美国、俄罗斯和日本在内的47个国家就网上银行业诈骗、种族主义、仇外情绪和儿童色情犯罪等提供司法援助问题展开合作。与此同行，土耳其也积极加入打击网络犯罪的国际公约，在网络安全问题上加强同国际及地区组织的交流与合作。2010年11月，土耳其签署加入欧洲理事会制定的第一部具有国际意义的《网络犯罪公约》；土耳其还是国际电联与国际打击网络威胁多边伙伴关系（IMPACT）倡议的成员国，加入北约（NATO）的网络入侵响应机制等；土耳其负责网络安全事件应急及响应工作的专门组织TR-CERT也积极同国际网络安全应急响应合作组织FIRST展开合作。2014年，该国还同ITU共同在土第一大城市伊斯坦布尔主办了2014国际互联网盾牌网络攻防演习。

三、土耳其网络治理相关工作反思及启示

（一）在互联网治理方面，特别是在维护网络政治舆论方面，土政府态度较为坚决，手段较为强硬，积极维护执政当局的政治合法性，并适时调整手段的适用性。2014年2月，在土地方议会选举前夕，土执政当局通过一部加强网络监管的法律，当时舆论反映较为强烈，土国内发生了抗议游行，西方舆论也对其大加谴责。在这一严峻形势之下，土执政当局以维护社会政治稳定为底线，坚决维护网上政治舆论稳定；在接下来的地方议会选举中，土执政当局获得了较大优势的选举结果。另一方面，在施加强硬监管措施的同时，土执政当局也展现出一定的灵活性。2014年4月14日，土政府与来访的Twitter公司高管达成共识，以解禁换取Twitter对网上敏感内容采取主动模糊或像素化屏蔽等措施。另外，其还允许Twitter在其境内设立办事处，以便进行沟通和协调。

（二）土采取了较为公开透明的网络治理模式，治理目标及法律行政措施较为明确。但从施行效果评价，该治理模式较易引发土境内社会政治运动，也间接导致治理手段相对滞后。土在施行互联网治理措施时主动公开，明确宣布其治理理由、目标、内容及方式，但由于国内复杂的党派形势，以及西方在互联网治理方面的双重标准，土政府相对透明、公开的治理模式并未能获得广泛赞同，反而成为引发国内社会运动的导火索。在2014年2月土政府公布了有关互联网治理的新法案后，土境内随即爆发大规模游行示威。另外，由于公开、透明需要正规、法定程序作为基础,具有一定的行政和司法代价，因此也导致治理措施呈现出一定的滞后性，往往是在敏感内容形成一定蔓延之后才采取措施，因而治理手段从本质上看并不灵敏。此外，过于公开的禁制性措施往往会激发公众更为强烈的好奇心，在公众得知有大量网站被屏蔽时，相关治理制度本身就很难获得支持。

（三）土政府在治理顶层设计方面缺乏宏观规划，没有制定出台国家层面的互联网战略，也缺乏级别较高的治理机制。当前，网络信息安全在一国国家安全中的地位不断上升。美俄等网络强国纷纷制定国家互联网战略，韩国、新西兰等中小国家也出台了相应的网络安全战略。考虑到土耳其所处的复杂地缘政治环境，国内交织的民族宗教矛盾，以及严峻的反恐形势，土耳其有必要建立顶层互联网战略，从战略高度规划出相关治理框架及机制。

（四）土网络治理技术手段较为简单、原始，缺乏严密、有针对性的互联网治理系统或平台体系。如果将法律比作是网络治理的基石，那么技术则是网络治理的奠基者。在当前网络信息技术日益普及、交流日益频繁的背景下，有效的互联网治理工作亟需严密的技术管控手段作为支撑。2014年3月土政府对Twitter采取屏蔽措施之后，其国内网民利用虚拟专用网络（VPN）、匿名交流技术手段Tor等，规避封锁登录Twitter；土反对派共和人民党甚至在竞选办公室外摆放宣传广告，教授民众规避网络屏蔽的技术手段。

土耳其互联网治理相关工作给我们的最大启示，即是要重视和改善针对互联网及其衍生问题的治理工作。正如总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上提出的，网络安全问题已是事关我国国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题。通过对土耳其治理互联网相关利弊的分析，可以得出一些有利于我国践行“网络强国”宏伟目标的经验参考：首先是互联网治理工作需要从顶层设计入手，应明确网络安全在国家安全中具备的战略地位，并从法律、制度、机制等入手构建出一个有法可依、有法必依、违法必究的互联网发展环境，以及分工合理、权责明晰的互联网治理及协调机制。其次还应加强关乎互联网关键基础设施及重要信息系统的核心技术攻关，以及针对互联网治理的技术手段研发，在牢牢掌握本国互联网资源的基础上确保互联网发展的自主、可管、可控。再次是要严格对待和重视互联网政治及意识形态安全，牢固扼守网络舆论前沿阵地，一方面借助技术手段构建出可将有害信息渗透“御敌于国门之外”的牢固的“互联网国门”，另外还应培育有中国特色的互联网传播体系，在网上“讲好中国的故事”。最后还应积极推动、参与并融入国际互联网治理体系及秩序的构建工作，加强网络安全以及打击网络犯罪的国际合作。

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参考文献：

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