城市基础设施建设融资模式存在的问题及对策

（郑州大学商学院，河南郑州450001）

［摘要］城市基础设施既是人民生活和城市发展的基础条件，也是城市现代化程度的重要体现。随着我国新型城镇化的加速推进，对城市基础设施的需求越来越高，但基础设施建设资金需求量大，现有的融资模式及融资结构难以满足资金需求。为了缓解资金缺口，需要建立以市场化融资为主，投资主体多元化、融资渠道多样化的融资体系，加大对项目融资等模式的推广和应用。

［关键词］基础设施；融资模式；问题；对策

［DOI］10．13939/j．cnki．zgsc．2017．29．041

［基金项目］本文系河南省高等学校重点科研项目“河南省新型城镇化基础设施项目融资机制建构与案例跟踪研究”（项目编号：16A790019）阶段性研究成果。

［作者简介］李祺（1977—），男，汉族，河南杞县人，经济学博士，郑州大学商学院副教授，研究方向：金融理论与政策。

1 城市基础设施的特征

城市基础设施既是人民生活和城市发展的基础条件，也是城市现代化程度的重要体现。作为城市公共服务体系的一部分，城市基础设施建涵盖公共交通、城市道路、供电、供水、供气、垃圾处理、环境卫生、安全防灾等设施，基础设施建设对促进当地经济社会发展具有重要作用。随着我国新型城镇化建设步伐的加快，城市化率逐年提高，大量人口涌进城市，对基础设施提出了更高要求。我国城市基础设施具有如下特征。

1．1城市基础设施的公共性和两重性

城市基础设施提供的产品和服务：一方面是城市其他产业成功运作时必需的投入品；另一方面也是居民衣食住行赖以生存的基础。城市基础设施为整个城市提供社会服务，是一种公共产品，具有消费的非排他性特点，不会单独地为某个人或者某个机构服务，服务的范围也不仅仅局限于本地区的企业或者居民，其覆盖面和辐射面较为宽广。此外，城市基础设施具有两重性，既为城市的物质生产服务，又为城市居民的生活服务。

1．2城市基础设施的超前性和垄断性

城市基础设施的建设与城市其他建设项目相比，投资数量多，建设规模大，施工周期长。这要求城市基础设施建设必须具有超前性，以满足城市后续发展的需要。城市基础设施项目一般属于固定资产投资，建设完成后的项目较难流动，不可以用于其他活动或者进行出售处理，从而造成大量资本被固化，客观上阻止了其他竞争者的进入，客观上形成了一种自然垄断。此外，城市基础设施需要在一定时间内相对稳定，这要求城市基础设施在经营上保持垄断性。

1．3城市基础设施收益的持续性和稳定性

城市基础设施建设往往工程量浩大，牵涉的利益主体较多，前期建设的周期长。在后期的营运过程中，城市基础设施公共性特点决定了政府对其价格采取一定的管控，回收资金成本也需要较长的时间，故而必须保证足够长的营运时间才能实现收益。由于项目服务的对象较为稳定，项目的服务价格会受到政府部门的管控，项目收益部分甚至全部来自财政补贴，因而城市基础设施项目的收益具有持续性和稳定性。

1．4城市基础设施运转的系统性和协调性

城市基础设施是一个有机的综合体，是城市大系统中的一个子系统，它与城市其他设施共同构成一个大系统。城市基础设施范围内的每项设施又自成体系、相互联系、相互影响，因而需要协调发展。作为城市系统的一个子系统，基础设施与城市发展态势必须保持协调一致。

2 城市基础设施项目融资现状及存在的问题

近年来，我国城镇化建设已经进入了一个新的发展阶段，城镇化率已经从1978年的17．92%提高至2016年的57．35%。城镇化的快速推进，催生了对城市基础设施建设的巨大需求，而资金保障又是基础设施建设的关键一环。据《2013年中国中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化社会保障和市政设施支出将超过30万亿元,是我国2009年全部财政收入的5倍左右。如果不考虑土地出让收入，到2020年，保守估计城市基础设施资金缺口为15万亿元。面对如此庞大的资金缺口，解决资金投入问题，成为我国城市基础设施建设的关键一环。但现有的财政资金及以间接融资为主的融资结构很难适应基础设施建设快速推进的要求，因此，完善现有基础设施建设融资模式显得非常必要。

2．1城市基础设施建设中的融资模式

2．1．1税收及中央财政转移支付融资

地方政府税收及中央财政转移支付是一种重要的融资方式。随着分税制的改革，我国财政收入状况获得了明显好转。2016年我国财政收入近16万亿元，占GDP的比重约为20%。城镇化基础设施的建设可以说离不开政府巨额的财政税收。除此之外，最近几年，中央加大了对地方政府的税收返还以及转移支付，比例高达70%。也正因为如此，政府的“钱袋子”越来越鼓。这样，城镇化基础设施的建设资金得到了巨大提升。

2．1．2地方投融资平台融资

为促进地方经济的发展，地方投融资平台成为解决城镇化及基础设施建设进程中资金短缺问题的重要途径。地方投融资平台往往依托地方财政向银行贷款，以此来推动城镇化基础设施建设。尤其是2008年金融危机以来，为摆脱危机对实体经济的影响，央行联合其他部门颁布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台。此后，从省到市再到县，三级共存的地方政府融资平台纷纷成立，这些地方政府融资平台为城镇化基础设施建设起到了重要的促进作用。

2．2城市基础设施建设现有融资模式存在的问题

2．2．1政府投资边界不清晰

尽管我国基础设施投融资体制在改革中形成了一定的特色，但是在具体实践中尚存在政府投资边界模糊的情况。一方面，政府在一些经营性基础设施介入过多。例如，在交通通信和电力等经营性比较明显的基础设施部门，省级政府投资占比约为68%。另一方面，过多地将主要应由政府投资的基础设施建设推向市场。例如，在国外公路建设一直是政府投资的重点，但在我国，部分地方政府和交通主管部门将大部分公路市场化，导致收费站林立，影响了运输效率。目前，我国收费公路里程已达16万公里，居世界首位。

2．2．2土地财政难以为继

由于在我国财税体制改革过程中，地方政府“事权大、财权小”，本级财政收入远少于支出，只能更多依靠自己的卖地收入。但是，我们看到房地产市场已经告别黄金时代，与之相适应，土地出让市场也发生了重大变化。随着国家近年来对房地产市场的调控，土地资源刚性约束进一步显现，使得土地财政融资模式难以为继。

2．2．3地方财政税收入不敷出

虽然近年来，地方财政收入和中央转移支付处于逐年增加的形势，但在城市基础设施建设的巨大融资需求面前，地方政府可以利用财政资源相当紧缺，地方财政收入与支出缺口正逐年增加，这种情况的相对缺乏使得地方政府对城市基础设施建设资金投入不足。

2．2．4地方政府债券融资相对较小

在国外，市政债券融资是基础设施建设融资的重要工具，市政债券市场规模较大，监管也较为规范。然而，中国的市政债是特定背景下的尝试，截至目前，地方政府债券规模仅为1万亿元左右，规模比较小，很难满足城市基础设施建设资金需求。

3 城市基础设施建设融资模式的对策

3．1界定政府对基础设施投资边界

根据基础设施的经济属性、技术属性和社会属性，遵循公平与效率协调的原则，将我国基础设施分为体现社会公平的公益性项目、体现控制力的项目、风险分担性项目和前期开发型项目。根据不同项目的界定范围，各级政府应明确分工，严格控制在基础设施的投资规模，积极创新新型投融方式以引导民间资金进入基础设施领域，形成政府、企业、个人多元化的投资主体。

3．2建立健全地方债券市场

目前地方政府发行市政债在国际城市基础设施建设中实施应用广泛。以国家经济市场为主导，遵循国家政策方针，建立健全地方债券市场，扩大市政债市场规模，完善相关政策措施，增强我国的综合国力，使我国在国际经济贸易中立于不败之地。

3．3探讨并推行资产证券化

资产证券化应用于不同行业的研究，从最初的房地产行业延伸到各个行业机构，我们国家资源广阔，如供水、电力、高速公路等，这些优质资产都可以为资产证券化带来可观的经济效益。资产证券化是一种良好的金融工具，在实践方面的不断应用创新，可以活跃经济市场，通过资本市场为新型城镇化建设融资。

3．4积极推广项目融资模式

项目融资具有多方面的优势，对于政府来说可以减轻财政压力，推进基础设施建设的步伐；对于项目公司来说，可以充分发挥其创造性和主观能动性，吸引先进的管理者参与其中；还可以提高基础设施、经营、管理效率和服务质量，为大众服务，提高公众满意度。例如，PPP（Private—Public—Project）模式是政府和企业资本共同建设、共同负责的，社会资本可以在项目建设完成后享受政府给予的特许经营模式并受政府的监督，从而收回成本赚取利益。采用政府和企业公私合作的融资模式，可以有效地吸纳社会资金参与城镇化建设，在多个领域发挥社会资本的积极作用，同时可以探索先进技术的应用，不断提高城镇建设水平。目前，在地方债新规下，公私合作经营模式已成为地方政府融资的主要模式。

参考文献：

［1］王克强．新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究［J］.财政研究，2014(4):29-33．

［2］欧胜斌．城镇化进程中的土地财政：两难困境与破解对策［J］.华中农业大学学报：社会科学版，2014(3):12-15．

［3］何文虎，杨云龙．我国城市基础设施建设融资模式创新研究——基于文献分析的视角［J］.南方金融，2013（12）：38-44．

［4］王文峰，施慧洪．我国城市基础设施建设融资模式探讨［J］.商业时代，2013（14）：53-54．

［5］毛晓彦．城市基础设施建设市场化融资研究［J］.经济师，2016（4）：293-294．

［6］岳宇君,胡汉辉．国外城市ICT基础设施投融资机制及其对我国的启示［J］.经济问题探索，2017（1）：39-43．