PPP模式：地方政府债务治理新选择

文/闫胜利

【摘要】从2013 年年底至今，中央以及各省纷纷公布了政府性债务审计结果，非地方政府债务的迅速膨胀令人瞩目。尽管当前我国政府性债务风险总体可控，但迅速增长的地方性债务无疑给经济的安全运行带来了巨大隐忧。而PPP 模式（即公私合作模式） 为化解地方政府快速增长的债务提供了一种良好的选择，本文梳理了PPP 模式的出台和应用，结合政府债务审计公告，对我国地方政府债务结构予以分析，指出了PPP模式在化解地方政府债务风险上的优点以及应该注意的问题。

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关键词 PPP模式；地方政府债务；潜力分析；对策建议

【作者简介】闫胜利，云南财经大学财政与经济学院硕士研究生，研究方向：财税理论。

一、引言

2013年12月30 日，国家审计署公布了《全国政府性债务审计结果》。结果显示，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务为10.58 万亿元，比2010 年底增加了3.87 万亿元，年均增长19.97%。截至2012 年底，有3 个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率已高于100%，其中有2个省级、31个市级、29个县级以及148个乡镇借新还旧率超过20%，我国地方政府债务风险可见一斑。十八届三中全会明确提出，要构建现代市场体系， 并使市场在资源配置中发挥决定作用。PPP模式引入民间资本进入公共物品、公共服务领域，无疑是发挥市场在资源配置中决定作用的一种有益尝试。PPP模式使得政府与企业风险共担，有助于化解当前地方政府巨大的债务压力。

二、PPP 模式含义的界定及国内外应用

（一） PPP模式含义的界定

目前，对于PPP模式（即公私合作模式） 含义的界定尚不明确，众说纷纭。比较权威的PPP模式介绍当属亚洲开发银行于2008年4月公布的《公私合作手册》和世界银行于2012 年2 月发布的《公私合作参考指南》。在《公私合作手册》中，亚洲开发银行将公私合作定义为：开展基础设施和提供其他服务的公共部门和私营部门实体之间，可能建立的一系列合作伙伴关系。亚洲开发银行为明确PPP模式定义，还将其与私营部门参与以及私有化进行了区别。首先，尽管PPP模式接受私营部门的参与，但却以政府履行社会责任为基础和以提高风险管理水平、降低成本、提高绩效为目标的。其次， 谈及私营部门参与（Private Sector Participation ,PSP），PSP只是将合同义务转移给私营部门，并不强调合作机会。最后，论及私有化，私有化是将国有资产或公共部门拥有的运营资产或服务出售，与PPP模式所强调的合作关系完全不同。世界银行在《公私合作参考指南》中，将公私合作定义为：“公私合作是指为提供公共物品以及服务，在私人部门与政府机构之间建立的长期合同关系，在这一关系之中，私人部门要承担显著的风险并负有管理责任”。在世界银行定义的PPP 模式中强调了长期合作、私人部门承担更多风险以及私人部门负有管理责任三方面内容。

国内对PPP 模式的研讨尚处初始阶段， 对PPP 模式的定义相对较少。罗曼、王海霞（2014） 认为，PPP模式是指公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共物品以及服务，从而实现公共部门的职能同时为民营部门带来利益的管理模式，该模式具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”的特征。武若思、王春成（2014） 认为，PPP模式以公私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，为公共物品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。

综上，可将PPP 模式定义为：PPP 模式是指以有效提供公共物品与服务为初始目的，以减轻政府债务负担为动机，在私营部门与政府部门之间建立的利益共享、风险共担、共同管理的长期契约关系。

（二） PPP模式在国内外的应用

当前，PPP合同主要包括服务合同、管理合同、租赁合同、特许权以及建设—运营—转让（即BOT） 等几种形式。1997年1月1日正式投入运营的泉州刺桐大桥是福建省政府重点建设项目，采用国际通行的BOT （建设—经营—移交）方式进行建设，经营期限为30 年（含建设期），期满后全部无偿移交给国家。我国学者贾康等通过调研指出，刺桐大桥是国内最早引入民间资本并以BOT方式建设的路桥项目，而这也可以看作是我国对PPP模式最早的实践。贾康等认为，刺桐大桥项目通过公私合作的方式，解决了地方政府财力窘迫的问题，缩短了工期，提高了工程质量，创新了偿债机制，提高了公共服务水平与质量，为泉州地区带来了良好的社会经济效益。

在国外，无论是发达国家还是发展中国家，均有采用PPP模式进行公共物品及公共服务提供的范例，甚至有些国家将PPP模式应用于扶贫开发计划。在发达国家中，英国是较早使用PPP模式的国家之一，上世纪90 年代英国政府财政吃紧，出现了“双超现象”，即成本超预算、时间超期，而同期公共支出却不断扩大，财政形势捉襟见肘，英国政府开始探寻解决之道，于1992年正式提出私人融资计划（即PFI）。经过20多年的运营，英国的PPP模式已日臻成熟。目前，英国在财政部专门设置基础设施局（InfrastructureUK） 全面负责PPP工作。我国学者谢煊、孙洁、刘英志（2014） 对英国PPP模式的主要形式以及特点进行了概括与总结：英国的PPP项目分为特许经营与私人融资计划（PFI、PF2） 两大类，英国PPP模式具备风险管控、降低政府风险、成本固定、运营周期长、产出绩效、重绩效后付费、领域集中、多采用私人融资方式的特点。

澳大利亚M7 悉尼高速公路，是发达国家运用PPP模式建设的基础设施之一。M7高速公路是一条全长40 公里的收费公路，该项目投资23 亿美元， 由Transurban、Macquarie InfrastructureGroup和Leightons Holdings等公司承建、运营，特许权使用周期为34 年，待特许权使用周期结束后，公路收归国有。该项目交由私营部门承建，提前8个月竣工，并顺利通过了环境、安全性以及养护方面的检测。

在发展中国家，私营部门与政府机构相比具有专业技能、效率以及资本方面的优势，然而受困于支付文化的缺失、低消费以及消费结构单一等因素，为低收入阶层提供公共服务存在成本高昂、收益低的问题。因此，私人部门出于理性考虑，缺乏向低收入阶层提供公共产品与服务的动力，但是在社会压力、消费者的强烈要求以及政府的激励下，最终萌生了以产出导向型援助项目来解决低收入人群公共产品与服务的需求的想法，最典型的案例便是秘鲁农村电话服务普及项目。秘鲁政府实施了结构化的PPP措施，调动了私营电信运营商的积极性，最终将电话服务普及到了农村地区。在具体操作上，政府向制定目标区域安装收费电话的电信运营商提供补贴，政府对该项目采取最小补贴的办法，即私营电信运营商需要运用竞标的方式获得指定区域的特许权，需要补贴最小的运营商中标，补贴金额与运营商的业绩挂钩。在补贴发放上，秘鲁政府并非一次性发放，而是分批次、分阶段发放。补贴发放分别在授予合同时、收费电话安装完成以后以及合同期内半年安装量完成后支付，这一措施不仅使得电话服务普及到低收入地区，同时还使得低收入地区电话设施的维护、运营与其他地区相同。

三、我国PPP 模式存在的问题

尽管PPP 模式在世界范围内已被大面积采用，但它并非完美无缺，仍然存在以下缺点与问题。

（一） 缺乏财政透明度，加重了政府财政风险

尽管PPP模式可以提高财政资金在公共产品以及公共服务提供上的支配范围，可以运用较少的财政资金撬动较大的公共物品以及公共服务的供给，但应看到，在PPP 模式下政府是合伙人，是负有债务责任的，一旦公私合作的私营部门出现财务危机甚至破产，那么最终还是要政府作为偿债主体，即将债务转嫁给政府。此外，PPP项目通常具有项目运营周期长、变化性大的特点，换言之，PPP模式下支付的费用要受到需求、成本、汇率等因素的制约，这些因素使得政府很难准确评估PPP项目的成本以及运营收入。贾康等的刺桐大桥项目调研报告指出，刺桐大桥在建成初期收入不断增加，直至2006年其收入达到8100万元，而后却受到后渚大桥、晋江大桥等新建大桥的冲击，2013年收入下降至4200万元，收入减少了近一半。

（二） 缺乏竞争激励

尽管PPP 模式可以提高基础设施的供给效率，但如何形成使居民受益、私营部门获利的竞争激励，并将风险全部或者大部分转移给私营部门，对政府而言是一项巨大挑战。政府部门在资源、运营、技术等方面难以与私营部门相比，而充分的竞争激励不仅是保证公民在公私合作项目中长期受益的保障，同时也是激励私营部门不断提高PPP项目服务质量的原动力，一旦缺乏必要的竞争激励，则很可能使得私营部门缺乏对公司合作项目运营与维护的动力，使得公私合作项目质量下降甚至终止服务。

（三） 产生垄断

PPP项目若以政府在一定时期内（通常周期较长） 转让特许权的方式进行，一旦政府将特许权转让给私营部门，那么该私营部门在特许权使用周期内无疑获得了该项目的垄断特权。由于信息不充分、不完全的存在以及政府监管能力的制约甚至贪腐的诱导，会使得私营部门在该PPP项目中获得大量的垄断利益，公众则成了该项目的“自动提款机”，即便该项目对公众而言存在一定好处，对政府而言可以削减财政压力，但出于对公平、正义的考量，该项目依然不能算是绝佳的公私合作项目。

（四） 缺乏制度与政策规范以及详细的指引对我国而言，实施PPP项目除了上面提及的三方面制约之外，也存在缺乏必要的国家方针政策、法律支持以及详细的材料指引等问题，这在实施PPP项目时无疑会容易出现权责不明、监管缺失、PPP 项目合法性以及定位不明晰等问题。

表1 列示了部分国家关于PPP 项目的方针政策、法律法规以及指引材料的情况。

由表1 可看出，世界上绝大多数实施PPP 项目的国家均不同程度、不同层次地制定了国家方针政策，进行了立法或发布了相应的PPP操作的详细的指导手册，对PPP项目实施的每一步均进行了详细的规定与指引，有助于PPP项目有序健康运转。我国至今尚无明确的国家政策颁布，也没有制定相应的法律法规，甚至没有详细的指导手册进行PPP项目指引，这些缺失无疑会给PPP项目实施带来诸多不便甚至埋下隐患。

四、我国地方政府债务支出结构及PPP 模式应用潜力分析

（一） 地方政府债务支出结构分析

截至2013年6月底，我国地方政府债务总额为16.75 万亿元（含负有偿还责任债务以及或有债务），其中负有偿还责任的债务为10.12 万亿元，占债务总额的60.42%，负有担保责任债务仅占地方政府债务总额的15.28%。由表2可知，我国地方政府债务支出（负有偿还责任债务） 主要集中于基础设施建设以及公益性项目建设，其中市政建设、交通运输设施建设、保障性住房、科教文卫、农林水利、生态建设和环境保护所占比例分别为37%、14%、7%、5%、4%、3% （图1）

（二） PPP模式在我国的应用潜力分析

亚洲开发银行以及世界银行均对PPP项目应用的范围进行了界定，亚洲开发银行列举了13大领域，世界银行列举了4大类15大领域，具体内容见表3。

依据世界银行以及亚洲开发银行关于PPP项目应用范围的界定，我国地方政府当前的债务支出中市政建设、交通运输设施建设、保障性住房、科教文卫、生态建设和环境保护以及工业和能源等项目均可实施PPP项目，实施项目可占地方政府负有偿还责任债务的71%，即政府至少可以将71%的负有偿还责任的债务通过PPP项目转移给私人部门，由政府与私营部门共同承担风险。由此可见，PPP项目在我国的应用潜力巨大。

五、推进我国PPP 项目健康发展的对策建议如前所述，尽管PPP项目在我国具有巨大的应用潜力，并对解决我国地方政府迅速增长的债务大有裨益，但其存在的问题仍不容忽视，为了促进我国PPP项目的健康发展，本文建议从以下多个角度对PPP项目进行规范。

（一） 防控政府债务风险

因PPP项目体现的是政府与私人部门的契约关系，尽管政府在PPP模式下可将债务风险与私人部门共担，然而一旦私营部门出现财务危机或者破产，政府就需要对其债务进行“兜底”。因此，政府需要采取措施对其债务风险进行防控，具体措施包括以下几方面：首先，政府要对合作的私营部门的资质进行严格审查，以确保私营部门有足够的资信能力；其次，要求合作的私营部门提供一定比例的运营保证金作为风险防控基金，一旦私营部门出现财务危机，政府部门可用私营部门提交的风险保证金来降低政府债务风险；再次，政府与私营部门之间成立有限责任公司，由该公司负责PPP项目实施与运维，政府按照出资比例负担有限责任，以减轻政府债务风险。

（二） 加强监管，防控垄断

考虑到我国PPP项目大多会以政府转让特许权的方式运行，若对特许权的转让不进行有效的监管，则很容易产生垄断。因此，防范垄断也是推行PPP项目必须要考虑的现实。故而，政府必须加强对PPP项目运营的监管，参照国内外PPP项目的实践经验，综合评测我国的PPP项目，制定项目收费区间。同时，要加强第三方监督。因PPP项目涉及政府及私营部门利益，要求其自身进行监督很难做到价格公允，因此需要成立或引入第三方监督机制以加强对PPP项目的监督。

（三） 加强制度建设

虽然我国已开始在部分省份试点PPP 项目，但仍缺乏必要的制度规范。因此，政府当前应尽快出台相应的指导规范，对PPP 项目的政策目标、私营部门的资质、PPP 项目招标、PPP 项目实施以及运营和维护等流程进行详细的规范与指导。而在长期内，应加强PPP项目的立法，加强PPP 项目在法律制度上的规范，以法律方式对PPP项目进行定位，并为PPP项目的实施提供法律支持。

（四） 加强机构设置

具有明确定位的PPP项目机构无疑会大大推进PPP项目的规范、顺利运行。例如，当前实施PPP项目最成功的英国于2011年就在其财政部下设置了基础设施局；加拿大设有PPP项目委员会以及PPP项目办公室；菲律宾设有BOT中心，负责PPP 项目。考虑我国当前以及未来发展趋势，PPP项目无疑会在我国大面积推广，因此应在财政部下设置PPP项目管理机构，并在地方相应设置PPP项目管理机构。

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参考文献

[1]亚洲开发银行.公私合作手册[Z].2008.

[2]世界银行.公私合作参考指南[Z].2012.

[3]谢煊,孙洁,刘英志.英国开展公私合作项目建设的经验及借鉴[J].中国财政,2014,(1):66-69.

[4]罗曼,王海霞.PPP 模式在我国城镇化发展中的作用[J].中国财政,2014,(5):52-53.

[5]武若思,王春成:PPP 模式与公共项目财政投资的转型[J].中国财政,2014,(3):44-46.

[6]中国财经报网.最早的PPP 案例:刺桐大桥[EB/OL]. http://www.cfen.cn/web/meyw/2014-04/22/content_1074761.htm.

（责任编辑：夏明芳）