试论地方税体系的健全

文/李昳

【摘要】地方税体系是指由地方税收制度结构、地方税收管理权限以及相应的地方组织机构与运行保障机制所构成的税收分配运行系统。地方税体系的健全是未来财税领域重要的改革内容。本文分析研究了当前地方税体系现状，提出了逐步健全地方税体系的建议。

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关键词 地方税体系；地方税制；主体税种

【作者简介】李昳，内蒙古财经大学硕士研究生，研究方向：财政理论与政策研究。

一、地方税体系概述

地方税体系就是指由地方税收制度结构、地方税收管理权限以及相应的地方组织机构与运行保障机制所构成的税收分配运行系统。一般来说，地方税体系就是地方税收分配运行的系统，属于地方财政管理体制的范畴，主要包括在各级政府间事权支出范围划分确定的基础上，合理科学地划分中央与地方的税权，设置地方税收制度的结构，确定地方税收规模与比重，也包含采用先进的征收管理手段，合理设置地方税收组织机构与加强税务人员业务培训等基本内容。其中，以事权、支出范围与财权划分作为主要内容的分税制是地方税体系存在的前提与基础，由税源分散、功能各异的各个地方税种所构成的税收制度结构是地方税体系的主要内容，而科学先进的税收征管制度也是地方税体系落到实处的必要保证之一。

二、地方税体系现状及问题

自分税制改革以来，我国的综合国力保持明显上升势头，财政收入占GDP比例不断上升，地方收入也在持续增加。据财政部数据显示，1994～2000年，地方收入增幅达89%。但同时也出现了“财权重心上移、管理权重心下移”的现象，基层财政困难日益凸显，虽然中央转移支付在一定程度上缓解了这方面的矛盾，但并未根本解决。另外，这几年在资源制约条件下，不动产对整个经济的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论认为由于分税制导致地方财政收入不足，才使得地方政府把更多的注意力放在办企业、搞建设项目、抬高地价以增加土地批租收入等短期行为上。造成体制方面不顺的一个重要原因和基本事实是我国地方税体系改革滞后，没有形成真正的分税制。

（一） 税收立法权过于集中，不利于地方行使职能

目前，我国在地方税体系建设上缺乏基本依据和规范，在中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题上没有做出权威、具体的规定。例如，房产税、城镇土地使用税问题，目前世界上超过130个国家和地区有房地产税或类似税种，大多数国家或地区对房产、土地不分设税种，房地不分割，统一征收房地产税或财产税。在大多数国家和地区，房地产税作为地方税，地方政府或议会都有确定税率和计税依据等方面的自主权。

另外，从统计数据看，我国2001～2006年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重为45.1%～47.7%，而地方财政支出占全国财政总支出的比重为69.5%～75.3%。这种比例的失衡，也揭示了地方政府税权与事权的不平衡。

（二） 地方税收收入规模较小，与地方财政支出需要有差距

自我国税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种收入规模小、税源分散、征收难度大。这种格局的突出表现为地方税收收入占整体税收收入、地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低。据统计数据显示，1995～2006年全国地方税收收入占地方财政支出的比重为33.1%～38.8%，远远低于国际70%～80%的标准水平。而在现实经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利、基础设施建设等，让地方政府“心有余而财不足”。由此看出，地方税收收入规模偏小，造成财力匮乏，难以保证地方财政经常性支出的需要。

（三） 地方税制结构不合理，缺乏有影响力的主体税种

据统计显示，1996～2004年，我国地方与中央共享的税收收入所占比重每年均在75%以上，地方税收入所占比重每年均在26%以下。而在这些属于地方税体系的10余个税种中，收入规模能达到百亿元的仅有城市维护建设税和房产税。从目前税制结构看，在地方税种收入中，共享税占比过大，地方税占比过小，这种情况限制了地方税在经济发展中的职能发挥。可以说，现行地方税体系缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种。这种现象会造成地方税收收入不稳定，规模难增长，进而诱发各种各样的地方费，最终导致削弱地方政府自主调控经济的能力。

三、健全地方税体系的建议

从我国地方税改革方向上看，我们应把握世界税制改革与发展趋势，借鉴各国税制改革的成功经验，结合我国基本国情，兼顾税收效率与税收公平的原则，科学选择地方税主体税种，构建主辅税种合理配置、收入调节功能互相协同的地方税体系，适应社会主义市场经济，加快地方税体系公平、科学、法制化进程，为经济社会全面协调可持续发展创造科学的税制环境。

（一） 税权划分法制化，赋予地方政府一定的地方税种设置权力

从西方各国的情况来看，以法律的形式将中央与地方的税权划分确定下来是一种普遍做法。按照公共产品受惠效用的外溢性理论划分，全国性公共产品由中央政府来提供，地方性公共产品由地方政府来提供，几个地区共同受惠的公共产品主要由有关地区联合提供。西方财政在各级政府之间将收入与支出都加以明确划分，保证各级政府都有独立的收入和支出，法律为各级政府财政活动范围提供了基本准则和依据，从而避免了中央和地方政府之间讨价还价、互相扯皮的现象。从我国的实际出发，税权的纵向划分应遵循中央有选择性集权与地方适度分权相结合的原则，配以转移支付等相应的财政补助制度，建立各自相对独立的税收体系。在税权划分法制化环境下，形成以中央集权为约束、地方政府积极履行职责、各级政府达到公平和规范的良性局面。而科学划分地方各级税收，选择和确立地方税主体税种，是构建地方税收体系的关键。

（二） 巩固和完善营业税主体地位，加强地方税的配置作用

以营业税作为地方主体税种，主要出于以下考虑：一是营业税税基坚实，税源丰富，增长潜力大，能够保证地方财政收入稳定增长。2003年，地方营业税占地方税收入的42%，2008年该税种所占地方税收入的比重达到了55.7%，同时营业税税收范围覆盖了整个第三产业。随着国民生产总值的提高，第三产业发展壮大，营业税可为政府收入持续增长提供可靠保证。二是营业税属于服务业税，便于地方征管，对促进地方经济发展至关重要，适合作为地方税的主体税种。营业税作为地方税的主体税种，调节目标具有明显的区域性特征，既兼顾了中央政府调控全国经济的目标，也不会抢了中央税源而影响中央政府的财政收入。三是从营业税的税基特点看，它的坚实度和广度，仍然为地方政府对配置资源及产业结构调整发挥着非常重要的作用，势必成为引导地方资源配置的主体税种，地方税体系以营业税为主、财产税等为辅的构建形式在一定时期内将会长期存在。营业税的改革，主要是扩大征收范围和调整税率差异，以区别产业和行业。

（三） 改革财产税和个人所得税，发挥分配调节功能

财产税的税基具有不可移动性、地域性和普遍性，是理想的地方税税基。在一些经济较发达的省份，非公有制经济对国民生产总值和财政收入的贡献已超过50%。因此，对辖区内的财产课税，极大地体现了负税与受益对等的原则，企业和居民理应承担相应的纳税义务。另外，鉴于财产税税基的非流动性和直接性等特点，其税收收入稳定可靠、不易波动且便于地方监控和征管，能有效弥补营业税的功能缺陷。

随着社会经济发展，个人收入项目、规模变化很大，也使得个人所得税在公平效益上被大打折扣。本着重视弱势群体的生存和发展要求、促进社会和谐发展为核心的原则，个税改革的中心应该是调整所得税征收范围和税率，修订扣除标准，建立按个人实际情况分类，工薪、劳务、奖金等“打包”相结合的综合个人所得税制度。通过调整征收范围，使个税的征收与现实生活更贴近；通过调整税率，解决个税存在的“逆调节”问题。

（四） 改革资源税和环境税，促进经济发展方式的转变

资源税改革和完善的重点，在于扩大征收范围，强化收入功能，兼顾级差调节。我国目前的资源税征税范围仅限于矿产品和盐等，对环境保护和资源能源节约利用的促进作用未能完全发挥，因此应扩大资源税的征收范围，增加资源税的税目。资源税改革不仅会增加地方财政收入，增加企业成本，而且在稳定资源省份财政收入，体现税源和税收一致性，发挥地方政府转变经济发展方式的主动性和积极性，提升地方社会发展水平、人均收入水平以及基本公共服务水平方面，在提升政府社会责任意识，提升企业纳税责任意识，促进资源节约、环境友好的和谐社会建设等方面，都具有一定的现实和历史意义。征收环境税的根本目的在于提高国民的生活环境质量，而不是为了增加税收或增加消费者的负担，其本意是从源头上遏制污染源的产生，同时倡导绿色消费，实现环境保护与经济发展相协调。可考虑建立独立的环境保护税种，将现行的排污、水污染、大气污染以及对工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，以充分发挥税收对环保的促进作用，让企业承担更多的社会责任，让更多消费者承担应有的公民责任。

（五） 改革城建税，体现国家发展小城镇和新农村建设的战略

目前的城市维护建设税是一种附加征收税种，凡缴纳消费税、增值税、营业税的单位和个人均为纳税义务人，而且市区、县城、乡镇税负不一。应改革和完善城市维护建设税，一是改变城建税附征性质，改变税种名称，设置为独立税种，将城市维护建设税改名为城乡建设税，这样更能反映其征收对象、范围和税款的用途，以体现国家大力发展小城镇和新农村建设的战略方针。二是扩大征收范围。凡在中华人民共和国境内所有享受公共设施、社会公益服务并有生产经营收入的单位和个人，不分内外资企业，都是城建税纳税人，均应缴纳。三是修改计税依据，按照城建设施收益与税收负担相一致的原则，将纳税人销售（营业） 收入作为城建税的计税依据。四是科学设定税率。中央可设置幅度比例税率，设置最高限和最低限，可参照现行城建税实际税负，保持持平或略有提高。

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（责任编辑：夏明芳）