我国地方政府民生支出效率评价——基于DEA的实证研究

文/孙成龙

【摘要】通过建立合理的投入产出指标体系，结合DEA 评价分析方法，对我国地方政府民生支出的效率进行了相对有效性评价。研究结果表明，我国地方政府民生支出效率在总体上存在较大的提升空间，并且区域特征明显，东、中、西部地区支出效率依次递减。

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关键词 民生支出；效率评价；数据包络分析（DEA）

【作者简介】孙成龙，浙江财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向：财政学。

一、引言

长期以来，由于我国财政收入规模不大，有限的财力主要投向经济建设，而在公共产品和服务的提供方面显得比较薄弱。虽然我国的经济发展水平不断提升，但社会发展和建设却严重滞后，导致出现了教育、医疗卫生、社会保障等一系列民生问题。近年来，我国财政支出中各项有关人民福祉的支出数额不断增多，人民生活水平显著提高，但同时也存在着部分地方政府滥用资金的现象。要充分发挥政府有限的财力，就需要客观评价地方政府民生支出效率。本文运用近年来在效率评价领域颇为流行的DEA方法，构建了一个关注民生的地方政府投入产出指标体系，以实证分析我国30个省级政府（大陆地区，不含西藏） 民生支出效率。

在国外的研究中，利用DEA等非参数方法测度政府支出效率非常普遍。从宏观层面看，Afon?so and Fernandes （2008） 以地方政府作为研究对象，评价了葡萄牙5 个地区地方政府支出效率；David Hauner and Annette Kyobe （2010） 以国家为评价主体，分析了114个国家1980～2004年的政府效率。从微观层面看， Afonso and Aubyn（2009） 对教育供给效率问题进行了研究。相比之下，我国对于政府效率的评价多集中于理论研究，应用DEA方法研究政府效率的文献较少。比较经典的文献是陈诗一、张军（2008） 在DEA-Tobit 框架下核算了财政分权改革后中国省级政府地方财政支出的相对效率。刘振亚、唐滔、杨武（2009） 试图改进省级地方政府的投入产出指标体系，计算并分析了各省市区的财政支出效率。韩华为、苗艳青（2010） 利用1997～2007年中国大陆31个省市区的面板数据，研究了我国地方政府的卫生支出效率。现有研究已取得一定的成果，并成为本文的研究基础，但在具体投入产出指标设定上仍需完善。除此之外，针对地方政府民生支出的效率评价的研究不足，而此方面研究具有很重要的现实意义。综上，本文的研究切入省级政府预算安排的民生支出，在指标设计上，注重投入产出指标的匹配，以期更加有效地评价地方政府民生支出的效率。

二、研究方法

数据包络分析简称DEA，是使用数学规划模型进行评价，具有多输入特别是多输出的“部门”或“单位”（称为决策单元，简记DMU）。根据对各DMU观察的数据判断DMU是否为DEA有效，本质上是判断DMU 是否位于生产可能集的“生产前沿面”上（魏权龄，2004）。DEA方法无须事先设定任何形式的生产函数和投入与产出的权重，特别适用于多输入、多输出的政府部门的绩效评价。DEA模型中应用最为广泛的是CCR 模型和BCC 模型， 前者假设DMU 规模报酬不变（CRS）， 后者假定DMU 规模报酬改变（VRS）。BCC模型可将CCR模型中得出的技术效率分解为纯技术效率和规模效率（技术效率=纯技术效率×规模效率）。除此之外，用DEA方法可从投入和产出两个角度来核算效率得分，即投入导向型和产出导向型。投入导向型效率用来评估在保持当前产出水平不变的前提下，能够按多大比例减少投入量；产出型效率表明在不增加投入的条件下，可以按多大比例扩大产出量。

在规模报酬不变的假设下，这两种方法核算出的效率水平完全相等；而在可变规模报酬假设下，结果则可能不同。

本文基于规模报酬可变的BCC模型，分别从投入和产出两个角度来核算DEA的效率得分。假设我们所需要测评的DEA模型有n个DMU，每个DMU有p项投入和q项产出。对于第i个DMU，x i和y i 分别为投入和产出的列向量，X和Y分别为（p×n） 的投入矩阵和（q×n） 的产出矩阵。则第i个DMU的投入型效率值可以从以下的线性规划中获得：

Minθ,λθ s.t. -yi + Yλ ≥0； θxi - Xλ ≥0；n1´ λ = 1 ； λ ≥0

在该规划中， θ 为标量，满足θ ≤1，它衡量了某地政府投入产出与生产前沿面的距离。如果θ =1，表明该地方政府处于生产前沿面上，是有效率的；而θ ＜1，则说明该地方政府没有达到生产前沿面，是无效率的。λ 是（n×1） 的常数向量，是计算低效率DMU位置的权重，利用该权重将无效率的DMU映射到该生产前沿面之上。n1是n维的单位向量，约束条件n1´ λ = 1 可以确保生产前沿满足凸性，代表规模报酬可变，去除该约束会导致可行域扩大。

三、地方政府民生支出效率评价指标体系的构建

科学选取评价指标是应用DEA模型评价效率的前提，不同的指标和数据会导致不同的评价结果。本文力图构建一个关注地方政府民生支出的综合评价指标体系，以填补这方面研究的缺失。就投入而言，为了保证各地方政府民生支出的全部资源纳入考虑，本文选取人均财政民生支出作为投入指标。在财政支出项目中，具体哪些属于民生支出尚无明确的划分，参考财政部对民生支出的解读以及部分地方政府统计民生支出的具体办法，本文选取能集中体现民生支出规模的一般预算内部分支出项目（具体见表1） 作为投入指标。陈诗一、张军（2008） 的研究结论表明，以预算内支出作为投入和总预算支出作为投入，二者核算的效率得分结果变化不大，因此预算外支出项目暂不列入其中。其他涉及民生的支出项目如文化体育与传媒、节能环保等由于支出金额较少，而且与本文设计的产出指标不匹配，也不纳入统计口径。

就产出而言，地方政府民生产出表现广泛，同时考虑数据的可得性，本文选取体现政府民生支出职能的四类指标来替代，即基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施。在教育方面，相比全口径衡量教育产出，截取基础教育指标更符合地方政府的支出责任。基础教育产出划分为四项子指标，分别从师资力量和教学硬件两个角度进行测量；在医疗卫生方面，选取更能代表地方医疗卫生服务供给能力的两大卫生资源：每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口卫生技术人员数；在社会保障方面，“老有所养、病有所医”是人们最关心、最现实的问题，用基本医疗保险和基本养老保险两项子指标来衡量。在指标测算过程中，城乡居民社会养老保险起步较晚，暂不考虑。另外，新型农村合作医疗基本实现全覆盖，考虑到指标设计的辨识度要求，同样不纳入指标考核；在基础设施方面，用农业有效灌溉面积比例、人均邮电业务量、铁路路网密度、公路路网密度4个子指标来表示。其中，有效灌溉面积是反映了我国农村基础设施建设的重要指标之一，邮电业务量是研究邮电业务发展成果的重要指标，铁路和公路路网密度则衡量了交通运输基础设施的发达程度。

四、我国地方政府民生支出效率测算

（一） 数据处理

本文将全国内地30个省市区作为决策单元①。考虑到某一年的民生支出不一定对应该年的产出，存在一定的滞后效应，本文借鉴刘振亚、唐滔、杨武（2009） 的数据处理办法，指标不是采取某一年的取值，而是5年的均值。由于2007年我国进行了收支分类改革，财政支出科目有了较大的变动，并且在十七大之后我国地方政府积极加强民生支出力度，所以本文将2007～2011年期间作为样本观测值。数据来源于2008～2012年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国教育统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》。对于地方政府的每一项子指标都进行了标准化处理，即除以各自的平均值，以消除不同单位的影响，这样各项子指标的均值为1。参照Afonso and Fernandes 和陈诗一、张军构建地方政府综合产出指标的方法，四类产出指标由各自标准化后的子指标简单平均而得，进一步将四类产出指标简单加权平均得到综合产出指标。表2显示了经过标准化处理后我国地方政府民生投入产出指标的数值。

由表2 可知，各省市区在产出表现上存在较大的差异。在基础教育方面，北京表现最好，上海、天津紧随其后，贵州得分最低，各地得分相差不大。在医疗卫生方面，排在前三位的依然是北京、上海、天津，北京得分高达2.38，上海2.01，排名最低的贵州只有0.58，表明北京、上海占据着大量的医疗卫生资源。此项指标变异系数是教育的2倍之多，表明我国医疗卫生资源分布严重不均。在社会保障方面，最好的是上海，其次是北京和天津。在基础设施方面，排在前十名的省市区有9个属于东部地区②，只有河南名列第八，区域分布上呈现自东向西递减的趋势。本文构建的综合产出指标表现上，北京、上海、天津位列前三，三者得分平均达到1.87，远远超过其他省市区，在前十位有8个省市区属于东部地区，而且后五位均来自西部地区。各省市区在民生投入上也不尽相同，位列前三位的是北京、上海、青海，河南排名最后。从区域分布上看，东部地区人均财政民生支出平均得分为1.15，西部地区平均得分1.04，中部地区平均得分最低，只有0.74，说明中部省市区政府民生投入力度相对较弱。上面只是单独看各省市区的投入产出水平，至于各地投入产出的效率如何，仍需进一步的讨论。

（二） DEA核算结果及分析

在可变规模报酬假设下，本文利用人均财政民生支出投入和综合民生产出指标， 运用DEAP2.1软件对我国各省市区地方政府民生支出效率进行了测算。表2 显示了近5 年各省市区的投入型（input） 和产出型（output） 的纯技术效率得分。分析表2的结果，我们发现两种不同导向的BCC模型不会影响有效DMU的评价结果，北京、广东、山东、河南的排序不变。但是，无效率DMU的两种测算值不同。其中，辽宁的投入型纯技术效率值为0.732，排名第19，而产出型纯技术效率值为0.865，排名第11，提高了8 个位次。与之相反的是，贵州、广西纯技术效率值分别从投入型的0.782、0.882 下降至产出型的0.512、0.692。从全国层面来看，投入型纯技术效率值的平均水平为0.772，表明相对于政府最优投入水平，各省市区平均有多达22.8%的资源浪费掉了； 产出型纯技术效率值的平均水平为0.777，意味着在理想状况下，基于现有的投入规模，产出水平可以再提升22.3%。因此，我们发现地方政府民生支出效率总体上存在较大的提升空间。

地方政府效率评价结果也呈现了一定的区域特征。从投入角度来看，排在前十名的有7个是东部地区的，剩余3个属于中部地区，而最后三名全部来自西部地区。东部地区的平均效率高达0.88，中部地区效率也有0.84，西部地区效率仅为0.62，区域之间效率得分差异较大。从产出角度来看，排在前十名的省市区区域归属情况与前者基本一致，东部、中部、西部效率得分依次是0.91、0.83、0.60。以人均财政民生支出标准化值作为投入，绘制了2007～2011年我国各省市区地方政府的有效前沿面，共有四个效率得分为1的省市区处于有效前沿面之上（图1）。从总体上看，东部省市区更加靠近前沿面，其效率得分也最高，其次为中部省市区，西部省市区距离最远。除此之外，我们还观察到，具有较高人均财政民生支出水平的省市区不一定有相对高的效率得分。比如，青海省人均财政民生支出标准化值高达1.87，排名第3，而效率得分皆为第30 位，在图1 中，其座标位于右下方，远离有效前沿面，这也告诉了我们提高民生资金使用效率的重要性。

五、研究结论

本文利用DEA模型，通过构建合理的地方政府民生支出效率评价指标体系， 实证分析了2007～2011 年期间我国省级政府民生支出效率。首先，分别测算了各省市区的基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等民生产出指标得分以及各省市区综合民生产出和人均财政民生支出标准化值。总体而言，各省市区在具体产出表现上存在着较大的差异，东部地区综合产出水平最高，其次是中部地区和西部地区；而在民生投入方面，东部和西部地区人均财政民生支出水平较高，中部地区人均财政民生支出水平最低。然后，具体测算了5年间我国各省市区民生支出相对效率得分，整体上存在较大的提升空间，其中共有4个省市区处于有效前沿面上，民生支出是有效率的。另外，我国地方政府民生支出效率存在显著的区域差异，东部、中部、西部地区支出效率依次递减。

注释

①由于西藏的情况比较特殊，所以本文将其从样本中剔除。②依据国家统计局东中西部地区划分标准，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

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参考文献

[1]魏权龄.数据包络分析[M].北京:科学出版社,2004.

[2]A.Afonso,S.Fernandes.Assessing and Explaining the Relative Efficiencyof Local Government[J].The Journal of SocioEconomics,2008,(5).

[3]David Hauner &Annette Kyobe.Determinants of governmentefficiency[J].World Development,2010,38(11).

[4]A.Afonso,M.St.Aubyn.Cross-country Efficiency of SecondaryEducation Provision:A Semi-parametric Analysis with Non-discretionaryInputs[EB/OL].http//pascal.iseg.utl.pt/~depeco/wp/wp052005.pdf,2009-03-10.

[5]陈诗一,张军.中国地方政府财政支出效率研究:1978-2005[J].中国社会科学,2008,(4).

[6]刘振亚,唐滔,杨武.省级财政支出效率的DEA 评价[J].经济理论与经济管理,2009,(7).

[7]韩华为,苗艳青.地方政府卫生支出效率核算及影响因素实证研究[J].财经研究,2010,(5).

（责任编辑：夏明芳）