土地稀缺型城市地下空间开发利用的路径选择——以东莞市为例

文/何清

【摘要】城市地下空间是城市重要的战略性空间资源，合理开发利用城市地下空间是城市走向集约化和效率化发展的重要途径。本文以东莞市为例，在回溯国内外地下空间开发利用发展历程的基础上，充分借鉴其先进做法与经验，并针对东莞地下空间开发利用中存在的突出问题，科学运用城市规划原理以及城市现代化理论，提出了几点建设性建议。

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关键词 地下空间；开发利用；路径选择

【作者简介】何清，东莞市行政学院讲师，硕士，研究方向：资源经济学。

城市地下空间是城市重要的战略性空间资源，也是新型的国土资源（毕晓莉等，2009）。当前，许多发达国家和发展中国家已将地下空间的开发利用作为解决城市土地资源和环境危机的重要措施(安文娴， 2009 )。国际有关学者预测，21世纪末将有1/3的世界人口生活在地下空间中。而中国工程院钱七虎院士也指出，“19世纪是人类建设桥梁的时代，20世纪是人类建设高层建筑的时代，21世纪则是开发利用地下空间的时代”。国内外的实践也表明，充分利用地下空间已经成为城市空间立体拓展的重要组成部分，成为城市今后进一步现代化的必然趋势（童林旭，2005）。

一、国内外地下空间开发利用发展历程

（一） 国外地下空间开发利用发展历程

国外发达国家较早意识到城市发展空间需求与土地资源有限供给之间的矛盾问题，而科学开发利用城市地下空间成为他们解决这一矛盾的有效途径。西方发达国家于19世纪中叶开始大规模开发利用地下空间，经历了150年的发展历程，在地下空间开发利用方面积累了丰富的经验（毕晓莉等，2009；孟炜等， 2010）。据统计，目前发达国家的地下空间利用率平均达到40%～60%。发达国家的发展经验表明，城市大规模开发地下空间一般始于地铁的开发建设：英国伦敦1863年建成世界上第一条地铁，开创城市地下轨道建设先河；美国纽约1867年建成了第一条地铁；法国巴黎1900年建成第一条地铁；德国柏林1902年建成第一条地铁；西班牙马德里1919年建成第一条地铁；日本东京1927年建成第一条地铁线。这些城市都是以地铁修建为契机，对城市中心区进行立体化开发，形成了地面、地上与地下协调发展的城市空间（孟炜等， 2010）。

（二） 国内地下空间开发利用现状与发展方向

国内地下空间的开发和利用起步比较晚，大约始于20世纪60～70年代，主要以人民防空工程建设为主。近年来，随着国民经济的发展和城市化进程的加快，城市空间容量不足的矛盾日益突出，地下空间开发利用呈现快速发展的趋势（孟炜等，2010；郭士博，2011）。从发展现状看，在我国各城市中，地下空间开发利用起步较早且建设规模较大的主要有北京、上海、杭州等大城市（孟炜，2010）。目前，北京市地下空间建成面积已达3000万平方米，规划至2020年全市地下空间建成面积将达到9000万平方米；上海市进入地下空间高速发展期，地下空间规模超过1600万平方米，其中民防工程650万平方米，而地铁、隧道等地下交通设施建筑面积890万平方米；杭州市地下空间开发主要集中于正在建设的钱江新城工程，其地下空间共4层，总建筑面积达150万至200万平方米，包括地下交通、商业、文化、休闲、停车与防灾等。据不完全统计，当前其他一些大城市如南京、青岛、郑州、哈尔滨、深圳、广州等市都编制了地下空间规划，一些中等城市如无锡、常州、德州也已经完成或正在进行地下空间的编制工作。

二、国内外先进城市地下空间规划利用的实践案例

（一） 发达国家地下空间规划管理的实践

1.日本。20世纪初，日本开始致力于地下空间的开发利用，成为世界上地下空间开发利用较早的国家之一。目前，日本已拥有发达的地铁系统，在20多个城市修建了70多条地下商业街，日进出地下街人数达到1200万人次，成为世界上地下街最发达的国家。日本地下空间开发利用的许多做法值得借鉴：一是地下管线共同沟建设。日本共同沟的建设始于1923年关东大地震后东京的复兴事业，当时在九段坂等几个地方进行了共同沟的试点建设。1963年，日本颁布了《共同沟法》，共同沟随之在日本得到了规模化的建设和发展（李兰，2005），目前日本共同沟兴建数量也位居世界前列。二是地下蓄水池。近年来，日本开始兴建地下蓄水池，一方面收集雨水进行再利用，提高水资源利用率。另一方面通过雨水泄水系统，提高地下空间的防灾能力。三是开发模式与投融资机制。日本地下空间开发利用具有完善的合作机制，其开发模式包括政府主导型、股份合作型和企业独资型三种（方世忠，2011）。

2.加拿大蒙特利尔。蒙特利尔位于加拿大魁北克省，拥有全世界最大的地下交通网络，并与大量的复杂建筑物、商店相连。该城市地下空间的开发利用已经成为普遍现象，积累了许多值得借鉴的经验：一是单一功能地下空间向混合功能转变。蒙特利尔地下空间起初以单一功能为主，随着城市的发展，逐渐由单一功能向混合功能转变。20世纪60年代，蒙特利尔通过地下步行隧道把办公大楼的地下和中心车站连接起来，沿着步行街道布置高档商业店铺，形成具有交通、商业、休闲娱乐等多功能的地下城（胡斌等，2007）。二是以地铁为中心的地下空间开发模式。蒙特利尔地下城的发展归功于地铁的发展，其地下街道是以地铁站为中心形成星座，各星座均与高层写字楼相通，这些写字楼通常在地下设有三四个楼层（胡斌等，2007；马歇尔著，周洁泽译，2008）。

（二） 国内先进城市地下空间规划管理的实践案例

1.北京。21世纪以来，北京市中心区过度集中，建筑过度密集，地面空间容量日趋饱和，向地下要空间成为必然的趋势（李长栓，2010）。鉴于此，北京市人民政府2004年讨论通过了《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划》，该规划从地下空间资源、地下空间规模、地下空间布局与功能、地下交通系统规划、地下市政系统规划、地下空间开发利用与历史文化名城保护、地下空间开发利用与生态环境保护等14个方面对北京中心城中心地区地下空间综合性开发利用作了详细的规定。但从实践操作层面来看，有许多问题亟待解决。例如，海淀区中关村的地下空间管廊由于缺乏统一领导协调机构，相关部门之间的沟通与协调不够及时与充分，地铁建设部分、楼宇建设单位及民防部门各司其职，缺乏统筹协调，制约了地下空间使用功能的充分发挥（李成栓,2010）。

2.上海。为缓解土地资源稀缺等问题，向高空延伸曾是上海城市建设的一种选择。在上海向“上”空间得到较大发展的同时，也带来了一些负面效应，向“下”寻求发展空间成为保证城市可持续发展的必然选择（姚荷孙，2011），目前上海市已形成初具规模的地下交通网络及各类地下综合体，积累了许多值得借鉴的经验：一是规划先行。

2005年上海编制了《上海市地下空间概念规划》，制订了地下空间的开发规范和程序。2008年，上海市制订了《上海市地下空间规划编制导则》，完善了地下空间规划编制体系，对地下空间编制的内容、审批与报批程序，以及重点地区地下空间规划的相关要求（江帆， 2007）。在此基础上，编制完成了《上海市地下空间近期建设规划（2007～2012年）》，并编制了虹桥商务中心区、徐家汇城市副中心等重点地区和部分区县的地下空间详细规划。

二是以交通为主导。目前，上海地下空间开发的形式包括点状地下空间（地下车库、民防指挥所等）、线状地下空间（主要是市政设施，如地铁、隧道、共同沟等）、面状地下空间（大型地下商场、地下综合体等）。因受地质条件制约，上海不提倡大规模、全覆盖的地下空间开发，而是以轨道交通为主导，实行对重点地区以点带面的开发，形成了世博园、徐家汇等大规模的地下综合体（江帆，2007）。三是完善政策法规。与其他城市相比较，上海地下空间方面的政策法规相对较为完善。2006年，上海市颁布了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，2007年制定了《上海市地下空间规划编制暂行规定》，2010年颁布了《上海市地下空间安全使用管理办法》（江帆，2007）。

3.哈尔滨。地下空间的开发利用，对于发挥哈尔滨的城市集聚效应、促进经济发展、改善城市环境、提高城市抗灾能力起到了积极作用（陈阳，2011）。在地下空间利用方面，哈尔滨积累了许多值得借鉴的经验：一是大规模、多层次、多功能开发。自1949年以来，哈尔滨一直进行以人防工程为主的城市地下空间开发利用。近年来，哈尔滨地下空间的开发利用呈现出大规模、多层次、多功能的特点，其内容也从以往的以人防建设为主，转向对商业设施、交通设施等的建设，地下设施面积已达331.2万平方米。二是单项规划与综合性规划紧密结合。近年来，哈尔滨系统先后编制了《人防系统规划》、《中心区连廊系统规划》、《轨道交通规划》等地下空间单项规划，并以此为基础编制了《哈尔滨市城市地下空间开发利用规划》。按照综合规划方案，未来哈尔滨将建设形成以地铁为骨架，以交通节点及地下综合体为枢纽，以中心区为主体的城市地下空间系统，最终打造一个功能齐全的“地下城”（陈阳，2011）。三是地下综合体规划。城市地下综合体，是国外地下空间建设较先进的城市在近年的开发中采取的建设模式，其理念是利用地下轨道交通的快捷与人流量巨大的优势，结合地铁换乘站，充分发挥地下交通设施沿线空间的辐射与拉动作用，从而开发地下公共空间。哈尔滨市中心区内共规划16处地下综合体，总开发建筑面积为32万平方米，主要设置于商业中心地段，对于促进城市经济发展起到重要的作用（陈阳，2011）。

三、东莞市地下空间开发利用现状及存在的突出问题

目前，东莞市地下空间开发利用仍处于初始阶段，地下空间开发尚未形成规模，转入地下空间的城市功能较为有限。其中，有人空间主要包括地下室、停车场与商业街，无人空间主要为地下基础设施。

在地下交通设施方面，目前除了轻轨首期工程已开始建设的R2线地下站点外，东莞地下空间开发主要功能为地下停车场。东莞地下过街通道相对较少，主要集中于南城区和万江区。在地下人防设施方面，除了正在建设的虎门滨海大道为单建之外，大部分属于结建工程。在地下商业设施方面，数量较少，分布较为零散。一般的商业楼所建设的地下室均作为停车场使用，只有个别人口较为集中、商业较为繁华的地段出现地下商业设施，包括南城第一国际的汇一城、东城世纪广场家乐福、莞城西城楼百佳和西城楼小区北区地下的沃尔玛等。地下市政基础设施方面，地下管线主要包括埋设于地下的给水、排水、燃气、工业等各种管道以及广播电视、电力、电信管线。从总体上看，东莞地下空间规划、开发利用、管理工作相对滞后，存在以下五个突出问题。

（一） 规划相对滞后

与纽约、北京等国内外先进城市相比，东莞市地下空间开发利用规划相当滞后。当前，东莞地下空间开发利用规划主要以单项规划为主，如人防工程规划、市政地下管线规划、轻轨规划等专项规划，较少从整体上系统考虑城市发展需求而开展综合性规划。由于没有统一的规划，不同规划之间存在脱节、矛盾或冲突，时常会在计划埋设管道的线路中，发现有其他已建地下工程的情况，迫使管线迁改，造成了资源的严重浪费。据调查，东莞市江库联网输水管工程建设过程中，与此前的全市截污主干管网工程多处发生交叉，其中大朗—松山湖南的截污主干管网约有3公里的管网需迁移，造成损失约2000万多元。由于缺乏统一的、综合性的规划，严重影响着城市地下空间的整体开发秩序与地下空间综合功能的有效发挥。

（二） 缺乏统一的地下空间信息管理

目前，东莞市地下空间信息普查主要是集中于市政地下管线的普查。2008年11月，东莞开始启动地下管线普查工作，目前已基本完成东城、南城等市区约226平方公里的地下管线普查工作，石龙、厚街等4个镇街的地下综合管线普查工作已率先开展，并建立了相应的地下管线信息系统，虎门、黄江等镇街进行了部分专业管线普查和局部管线的探测工作。除以上镇街以外，东莞市大部分镇街尚未开展地下综合管线普查工作，地下管线资料较为混乱。除了地下管线外，人防地下室、地下停车场、地下商场、地下过街通道等地下空间信息尚未开展全面的摸底工作。据调查，目前市区人防地下室等地下空间已有资料相对较为齐全，而镇街数据管理相对混乱。另外，不同功能的地下空间信息分属不同部门管理，各职能部门建立各自的管理系统，缺乏一个可针对所有地下空间项目进行综合管理的信息系统。

（三） 开发利用不足，功能单一，布局混乱

一是开发利用不足。东莞地下空间开发利用目前主要以停车场为主。地下商业空间开发很少，现有成熟商业建筑对地下空间的利用也主要以停车为主，范围也仅限于地下一层，对地下一层以下的空间开发利用较为有限。此外，目前东莞大部分地下空间属于结建人防工程，仅有虎门滨海大道一个在建单建人防工程，而广州已建成单建人防工程有10个。二是功能相对单一。东莞市已开发利用的地下空间主要以地下停车场（附人防地下室） 和地下管线为主，很少考虑防洪、蓄水等功能，功能相对单一，地下空间防灾减灾能力极弱。三是布局较为混乱。由莞城区地下管线普查资料分析，莞城区道路狭窄，管线埋设密集，管线铺设杂乱。莞城区平均每条道路约有10条管线，其中莞太路地下管线密度最大的路段多达18条管线。另外，地下管线采用传统的直埋方式，造成道路反复开挖，城市道路经常“开膛破肚”，地下市政管线重复建设，造成地下管线布局相当混乱。

（四） 缺乏统一的协调机制

东莞市的城市地下空间开发利用起步较晚，在管理体制方面存在许多的不足。目前东莞地下空间管理存在的一个突出问题是：地下空间管理主体众多，管理体制不完善，不同管理部门之间缺乏有效的协调与合作，导致了资料分散、信息化建设滞后、开发建设无序、规划目标单一等问题，地下空间开发处于无序、混乱的状态，给东莞市地下空间开发利用与管理造成了一定的阻碍。当前，东莞市地下空间开发利用与管理缺乏统一的协调机制，地下空间管理缺乏统筹与协调，制约着城市地下空间功能的充分发挥与可持续发展。

（五） 尚未形成有效的投融资方式

地下空间投融资机制的建立是实现地下空间大规模开发的基础条件。与城市建设中其他投资项目相比，地下空间开发利用具有投资高、周期长、投资不可逆等特点，因此探讨有效的投融资机制对于地下空间开发利用具有极为重要的作用。目前，东莞市地下空间开发利用尚未形成有效的投融资方式，给地下空间的大规模开发利用带来一定的困难，非常有必要根据城市经济发展情况，探讨多元化的地下空间投融资体制。

四、东莞市地下空间开发利用与管理的路径选择

（一） 加快地下空间资源现状普查

为向地下空间的规划与管理提供重要的基础数据，促进地下空间的有效利用，建议从以下两个方面开展工作。一是推进全市各镇区地下管线普查工作的开展。市区地下管线普查二期工程完成后，应积极推进各镇区管线普查工作，对全市市政地下管线进行全面摸底。二是开展全市地下空间开发利用现状调查工作。地下管线普查工作完成后，应在全市范围内开展地下空间开发利用现状调查，收集与整理镇区人防地下设施、地下停车场、地下商业街、地下过街通道等地下空间开发利用的现状信息。

（二） 构建地下空间综合管理系统

针对目前东莞市地下空间管理中资料管理混乱、缺乏综合性信息管理系统的问题，有必要构建地下空间综合管理系统，对全市地下空间信息进行统一管理，并建立信息更新与共享机制。相关行政管理部门应当将各自职责范围内所掌握的地下空间使用情况提供给市城乡规划局。市城乡规划局应当及时汇总地下空间的数量、位置、面积、权属、用途等基本信息，加快构建地下空间综合管理系统，建立信息更新与共享机制。除涉及国家安全等需保密的以外，地下空间开发利用的信息资源应当实现共享。

（三） 加强地下空间规划的科学性

一是加强规划的先导性。把地下空间规划纳入城市总体规划中统筹考虑，制定地下空间开发利用总体规划作为地下空间建设和管理的依据。在总体规划的基础上，结合东莞市轨道交通建设与中央三区等重点项目，编制好重点区域地下空间的控制性规划或详细规划。既要统一规划整个城市空间的平面布局，又要对各层地下空间和地下设施建设进行统一规划与综合安排。二是加强规划的综合性。建议借鉴北京、哈尔滨等先进案例，促进东莞地下空间各专项规划紧密结合，尤其加强人防与城市建设的结合、深化平战结合。并在重点区域，从城市建设、人防空间、轨道建设、地下市政管线等多方面综合考虑，促进专项规划向综合性规划的转变。三是加强规划的长期性。尽快编制具有前瞻性、长期性的地下空间规划。如人防空间方面，旧版的规划已远远不能满足城市发展的需求，因此非常有必要根据城市的规划建设，结合轨道站点、中央商务区等重点区域开展人防工程开发建设的研究，加快编制《东莞市人防地下空间规划》。

（四） 建立统一的协调机制

为避免由于管理混乱而造成的地下空间资源浪费，保证地下空间的可持续发展，东莞市有必要成立地下空间开发利用的协调管理机制。建议成立专门机构负责全市地下空间信息的调查与管理工作、并对地下空间开发利用进行统一规划与管理，以完善地下空间的管理体制。

（五） 统筹开发利用地下空间

一是以轨道站点为节点，重点突破。建议东莞市抓住轨道交通建设的契机，以轨道站点为节点，在重点区域实行以点带面的开发，使得东莞地下空间得以充分开发利用。以轨道交通为主导，将中心区地下空间节点连接起来，促进地下空间网络的形成。并在重点区域开发地下商业街、地下通道、地下停车场、地下商店等，从而构建地下综合体，充分发挥地下空间的综合效益。二是增强防灾减灾能力。建议东莞市地下空间规划充分考虑城市排水问题，增强蓄水、防洪功能。例如强降雨时，可考虑将雨水汇入地下空间，从而减轻内涝压力。三是构建地下管线共同沟。建议借鉴广州大学城的做法，构建地下管线共同沟，将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修、人员行走通道的隧道结构。

（六） 建立地下空间开发的投融资机制

结合东莞的实际情况，可通过政策引导，鼓励民间资本参与地下空间的开发建设，充分利用民间股份集资，增强地下空间利用的生机和活力，促进地下空间资源为社会经济服务。建议借鉴日本的经验，应针对不同性质的项目，采取不同的开发模式与投融资方式。对于地铁和大型地下共同沟、公共交通枢纽则采取以政府为主导的融资方式；对于公共地带下修建地下项目，则政府可用土地入股，企业出资，合作开发；对于地下商业街、停车场则主要以企业独立投资的形式为主。

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（责任编辑：刘明）