真正彻底破解小产权房问题的途径

文/臧秀清 李旭辉

【摘要】小产权房问题始终是社会关注的热点和政府解决的难点。小产权房的产生与发展是多方面原因所致。在一定程度上，小产权房市场和商品房市场形成了中国房市的“双轨制”，其对经济、社会的影响弊大于利。本文以马克思地租理论为基础，将土地价值从源头细化为绝对地租、级差地租和垄断地租，同时提出住房建设体系划分为“元”和“级”，以经济杠杆推进城乡建设用地市场建设。通过对小产权房进行全面摸底后，以博弈的思维充分考虑各方利益，构筑法、理、情多维的利益模型，最后依情况与性质分类处理。

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关键词 小产权房；马克思地租理论；分类处理

【基金项目】本文是河北省社会科学发展研究课题“小产权房问题研究”（201401346） 的主要研究成果。

【作者简介】臧秀清，燕山大学经济管理学院教授，博士，研究方向：企业财务管理；李旭辉，秦皇岛市政协，硕士，研究方向：社会管理与宏观调控。

我国的农村土地主要包括农业土地和农村建设用地（住宅用地、村企用地和公益事业用地等） 两大部分。近几十年来，部分农村建设用地（包括极少农业土地） 被直接开发建设成用于居住的房屋，出售给农民，也出售给城市居民，称之为“小产权房”。党的十八届三中全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，小产权房问题成为舆论的热点和焦点。

一、我国小产权房的现状

小产权房不是一个法律概念，它是民间长期对由乡镇政府、村委会颁发产权证或对无任何审批手续在集体土地上建设的房屋的习惯性称谓。用现行法律法规审视小产权房，其不符合土地用途管制制度，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，严重违反国家土地和城乡建设管理法律法规，扰乱了土地市场和房地产市场秩序。据全国工商联调查，从1995年到2010年，全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。近几年，小产权房在全国各地大行其道。例如，截至2011 年12 月，深圳违法建筑达37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占深圳市总建筑面积的49.27%（其数据之中也包含农村集体建设用地被整体规划成国有建设用地后但没有报批和征用手续的部分）。在小产权房出现的初期，民众购买多为无奈，在城里买不起商品房，只能到郊区买小产权房。但在后期，购买者中既有外地进城务工人员，也有基层公务员等城市人员，更有购房囤积投机者，涉及到各行各业的大众。小产权房价格一般仅及周边商品房价格的1/2甚至1/3，小产权房购买者大部分存在着侥幸心理，认为“法不责众”，国家不会对购买事实否认或惩罚，而且法律迟早会让“小产权房转正”。房市调控不力、经济利益驱动、从众思维与侥幸心理导致了小产房权房遍地开花，小产权房问题成为我国最大的经济社会问题，其中隐含着复杂的利益博弈，并涉及到社会公平性。

二、小产权房的产生与利弊

在目前，农民事实上只拥有土地的使用权，不拥有对土地的最终支配权，农村的经营性建设用地等也不能与城镇国有土地“同地同权”，土地管理制度的不完善进一步固化了城乡二元结构。在土地市场的二元框架中，农村土地市场没有实现自身的发展，也不能够建立统一的城乡土地市场。在巨大经济利益的驱动下，小产权房未受到城乡规划与土地管理制度的制约和管理，恣意而生，不断发展并遍及全国。小产权房是我国在社会主义市场经济探索中出现的不良产物。从法律上看，既有立法问题，也有执法问题；从成因上看，既有地方政府的责任，也有农民集体、城市居民法律意识淡薄的原因；从现实状况看，既有土地产权制度的原因，也有城市住房制度的原因。小产权房问题是利益驱动下的“越轨”，冲破了法治底线，对社会公平造成了实质性的伤害。在小产权房市场中，还涉及到某些基层公务员、村委会和私人开发商的利益链条。小产权房存在许多不合规、不合理、不公平之处，但它也“帮助”政府建设了许多“保障房”，解决了一些民众住无所居的紧迫民生问题，并在无形中减缓了国内商品房价格的快速抬升，保护了部分低收入群体的生计不被房地产业完全吞噬。从一定程度上看，小产权房市场和商品房市场形成了中国房市的“双轨制”，其对经济、社会的影响弊大于利。小产权房存在时间越长就越难以解决，必须要在全面深化改革中给予破解。

三、在全面深化改革中破解小产权房问题

在我国全面深化改革的过程中，解决小产权房问题意义重大。在建立城乡统一的建设用地市场的过程中，应在符合城市规划和用途管制前提下，对农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，以集体经营性建设用地与住宅用地等改革为突破口统筹小产权房问题。小产权房问题尽快得到破解具有以下重要意义：一是有助于严格保护耕地，促进农业的发展与农村的稳定；二是有助于维护正常的商品房市场，促进房地产市场平稳发展；三是有助于增加地方政府的财政收入，扩大区域性基础设施的建设；四是有助于城市与乡村的统一规划，提升城乡一体化水平；五是有助于促进社会公平正义，保持社会的稳定，维护法律的尊严，提升政府的法治建设能力。小产权房问题的有效破解，更能够促进改革创新在制度层面的推进，加大全面深化改革的步伐。

小产权房问题的根本是土地收益的分配。土地收益分配改革能够解决土地使用权商品化的问题，而且能够使农村集体土地法规体系得以完善。土地问题不仅仅是经济问题，而且是涉及全面深化改革中的社会与政治问题。土地作为生产要素，应由市场机制实现最大效益，但是农业土地产权由国家所有权、农民占有权、使用经营权三部分有机组成，农村建设用地产权由国家所有权、集体占有权和使用处置权三部分组成。以马克思地租理论为指导，将土地收益分配细化为绝对地租、级差地租和垄断地租，由县区政府、乡镇政府、村集体、农民、开发者在整个收益分配中获得各自应有的份额，同时对农民和外来人员在占有权分配上要实现经济上的非等化级差，级差收益用于农村发展和农民的部分社会保障，用经济杠杆均衡城乡资源，推进一体化发展的进程。解决小产权房问题的关键在于农村经营性建设用地的规划调整与市场化，在市场化中将绝对地租、级差地租和垄断地租分配或调整给相对应的利益所得者，同时对于其不同的类型与情况分类指导，对不符合正常住房建造标准的小产权房要予以拆除。

四、小产权房改革的路径

虽然小产权房问题必须予以解决，但切不可将其一律转为大产权房。如数缴纳了房产税和补缴了土地出让金等，可使小产权房名正言顺。但目前我国一二线城市商品房市场投机性泡沫过大，总体上需小于供，小产权房全部转正会使大量房源流向商品房市场，给房地产市场造成毁灭性打击，房地产、金融、地方财政可能会瞬间垮塌。因此，对于当前的小产权房，要严格按照有关的法律法规处理，既要尊重历史又要着眼现实，在工作中要分类处理，区别对待。要想真正彻底解决小产权房问题，就要将土地制度改革、房地产税制改革、多元化建房等紧密结合起来。建立城乡统一的建设用地市场，必须以严格用途管制、符合用地规范为前提条件，坚决杜绝新增小产权房，严肃查处在建在售小产权房。坚决遏制以乡镇政府、村民委员会名义印制“房产证”、出具购房（承租） 有关证明材料等违法手段续售小产权房。对占用耕地和基本农田、不符合规划的小产权房项目应坚决予以拆除。对于早期建成的小产权房，要依土地性质和规划程度将建筑质量好、符合城乡建设规划的转变为商品住宅，但应补办手续、补交税费，同时充实中央和地方财政，更好地拓展地方的事权和支出责任。

（一） 小产权房问题的解决需要多方面、多部门、多手段协同进行

一是多部门协作，在政策制定和执行过程中，需要发展改革、规划、建设、国土资源管理、房产等部门共同努力；二是完善住房保障体系，加大经济适用住房、限价房和廉租住房的建设力度，以缓解低收入人群住房难的问题；三是加强土地管理法律法规的改革与完善，要从现在起，加强对房地产行业的管理，挤压高房价中的泡沫，以房地产业的健康发展来遏制小产权房的再建与发展。

1.农村土地管理制度改革。要把农业土地产权调整为国家所有权、农民占有权、使用经营权三部分，把农村建设用地的产权调整为国家所有权、集体占有权和使用处置权的有机结合。农村建设用地的利益分配，要从源头分解为绝对地租、级差地租和垄断地租，由政府、村集体、农民、开发建设者依据马克思地租理论、现代产权理论与公共财政理论各得其所。国家凭借土地所有权取得绝对地租。土地自身情况、地理位置等方面的差别是级差地租的形成条件。政府规划、整治土地，并且进行基础设施建设，能够形成城市土地级差地租。级差地租Ⅰ的收益权应当归政府，而级差地租Ⅱ源于级差地租Ⅰ，且要视原土地的位置与开发者的后续经营等，级差地租Ⅱ的收益要由政府、村集体、农民与开发者分配。垄断地租是特殊的地租形态，只存在于少量自然条件特别有利的土地上，所以对于特殊条件的土地或其土地状态、位置极佳而形成的垄断地租则由村集体和农民分配。开发者除参与级差地租Ⅱ收益的分配外，可按投资额获取土地使用者开发土地的平均利润。

2.住房建设体系划分为“元”和“级”。首先，有城镇与农村两个“元”。在城镇，可将租赁性住房、经济与保障性住房、商品性住房等细化为一二三级住房。在农村，可将公益事业用地、村企用地、住宅自用地、住宅开发地等细化为一二三四级农村建设用地，对应四级房屋。住房建设体系“元”和“级”的确立不是巩固城乡二元结构体制，而是消除壁垒。建立城乡统一的建设用地市场，必须要将土地的价值利益分配明确。经过30多年的改革开放，我国城市居民早已通过国有、集体企业股份制改造和楼市、股市等途径拥有了个人的财产性收入。在全面深化改革的新时期，农村、农民要通过发挥土地作为增加个人财产性收入的“财富母体再生功能”，并以此为主赋予农民更多财产权利，探索农民增加财产性收入的渠道。同时，通过“元”和“级”内的住房产权改变，实现国家财政收入增加。根据马克思地租理论，在住房建设体系划分为“元”和“级”后科学合理地分配土地利润，而且统筹考虑农民的长远利益，使之在城乡统一的建设用地市场中获得合理的土地增值收益，并以此为理论基础破解小产权房问题。例如，在2008年金融危机时，北京等部分城市就曾对减免征收土地出让金的经济适用房补交土地出让金转变为商品房上市，获得过巨额的土地出让金收益。

（二） 要解决小产权房问题，就应运用博弈的思维，充分考虑各方利益，构筑法、理、情多维的利益模型

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场。这为我们真正彻底解决小产权房问题提供了大的原则和思路，对小产权房的诸多问题应该先全面摸底再分类处理，对历史遗留建筑处理措施包括确权、没收、临时使用和拆除等。小产权房问题情况复杂、类型多样，首先需要进行全面、深入的调查研究，掌握全国小产权房的数量、类型、形成背景等情况，然后进行细致的汇总、归类和分析，同时进行技术准备。

1.小产权房的处置要基于集体土地制度与城乡规划。集体土地制度应该是《城乡规划法》运转的前提，也是其实施的基础。《土地管理法》要根据《宪法》原则建立集体所有土地完整的法规体系，集体土地使用权应进入市场流转。要修改完善集体土地管理法规，对涉及集体土地使用权流转、公益性公共设施用地、工业建设用地、经营性用地、宅基地等方面的问题应给予明确的法律规定。配套的《农村集体经营性建设用地流转条例》、《农村集体土地征收补偿安置条例》等也要随之修改完善。

2.小产权房的处置要依据全面深入的调查统计。首先，要由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋等不动产统一登记，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。在此基础上，将各种小产权房作为不动产登记，信息管理基础平台搭建后再分类归整、部分确权。其次，要将部分符合各项条件的小产权房转为大产权房。最后，对其余的小产权房做出处理。在城镇化建设的推进中，以没收、临时使用和拆除为主，适当支付建筑成本。对于违法占用耕地、随意买卖易主的开发者、乡镇政府、村委会人员要根据违法时间、违法程度严格追究法律责任。当前，要在建立小产权房台账底数的同时全面拆除所有违章建筑，坚决查处一批典型案件，严肃追究一批有关责任人，既处理事，也处理人，确保小产权房零增长，严打在建、续建、在售项目。

3.小产权房的破解要坚持“合法”的底线。要破除原有的体制机制束缚，在城乡统一发展规划的前提下，依据土地用途管制、房屋建筑质量等进行分类细化处理。要把规划区内与规划区外的区分开，把乡镇企业用地、乡村公益设施用地上的小产权房与宅基地上的区分开，把历史遗留问题、符合规划合法开发的与违法开发的区分开，把符合建筑质量要求的与乱建的危房区分开。在符合规划和用途管制前提下，对于建筑质量达标的部分小产权房可以通过质量验收、承担违法责任等程序转为大产权房，其过程需要遵循市场经济的产权保护和契约精神，缴纳土地出让金等。

4.坚持国有土地性质的补票行为，将部分小产权房转为大产权房。部分小产权房的房产税和土地出让金等的补缴数额需要建立数学模型详细测算（应以方案实施时的房价、地价为计算基数），标准确定后需上升为法规。房产税和土地出让金的补缴可以同时进行，也可分别进行。房产税的缴纳可以在我国税制结构和税收体制的调整和改革中统筹考虑，一要根据小产权房的特殊性进行科学处理；二要能够与房地产税推进程度相衔接；三要衔接城镇个人住房信息系统的推进。房产税和土地出让金等可以一次性缴纳或在一定年限内（如10 年） 缴纳。在一定年限内缴纳的土地出让金等款项亦可转为银行性贷款，先由银行将缴纳金按照程序划转地方财政与国家财政，再由个人向银行还贷，以贷款利息形式缴纳的后期滞纳金部分归财政。

小产权房问题的妥善有效解决，需要在全面深化改革中做好顶层设计，也需要着眼实际，在多方的利益博弈中明晰路径。解决小产权房问题的出路和关键要以马克思地租理论为指导，将土地收益分配细化为绝对地租、级差地租和垄断地租，用经济杠杆推进城乡建设用地市场化。在城乡建设用地市场化中，将住房建设体系划分为“元”和“级”；对农村经营性建设用地进行规划调整与市场化；在对小产权房进行全面摸底后，依情况与性质分类处理。同时，通过小产权房问题的处理与解决，探索推进建设用地的“元”和“级”模式体系建立，以农村集体建设用地与国有土地的市场化衔接实现城乡建设用地市场的统一。

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（责任编辑：夏明芳）