实现北京土地资源合理利用的对策建议

文/王朝华

【摘要】北京人口资源环境问题日益突出，本文在分析制约北京人口资源环境协调发展的土地利用问题基础上，提出实现北京土地资源合理利用的对策建议。

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关键词 人口资源环境；土地资源；合理利用

【作者简介】王朝华，北京市社会科学院经济所副研究员，博士，研究方向：区域经济、农业经济。

随着经济社会的发展和人口的持续增长，北京土地的供求关系日趋紧张。尽管土地资源稀缺，但是北京依然存在用地浪费、建设用地结构不合理、存量用地利用难度大、土地资源集约利用水平和用地效益低下等问题。

在北京人口资源环境问题日益突出的情况下，影响城镇土地利用的因素更为复杂，因此，必须以发展的眼光和开放的心态对待人口资源环境协调发展过程中的土地资源利用问题，在此基础上制定合理的城镇土地利用策略，充分发挥土地资源的杠杆作用，利用土地在各种经济活动中的载体功能和对其他要素资源的瓶颈制约作用，通过土地供应和土地集约利用的传导机制，推动北京人口资源环境的协调发展。

一、制约北京人口资源环境协调发展的土地利用问题

1.由于制度所限，农村集体建设用地无法实现市场价值，利用效率不高。20世纪90年代，北京部分区县广泛存在工业大院和工业园区用地，这些都属于农村集体建设用地。随着乡镇企业的衰落，这些集体建设用地开始大量闲置。随着越来越多的农民进入城镇生活，他们在农村拥有的宅基地和房屋仍然保留，宅基地大量闲置，这已经成为目前北京农村集体建设用地占比最大的一部分。

随着建设用地的紧张，农村集体建设用地本应在北京人口资源环境协调发展中发挥应有的作用，但由于制度所限，面临制度障碍。现行土地制度限制农村集体建设用地进入市场，导致“小产权房”大量出现。据统计，北京“小产权房”占市场总量的20%， 2012年9月清理出自2008年以来在建在售的79个小产权房项目，均分布在远郊区县，其中昌平区最多，有28个，其次是房山区，有22个。现行土地制度的不合理、不公平，无疑是“小产权房”屡禁不止的重要制度根源。

2.农村居民点用地占比较大，建设用地总体结构有待进一步调整优化。截至目前，北京共有农村居民点1.3万个，面积约1032平方公里，约占集体建设用地总面积（1510 平方公里） 的70.4%。宅基地约140多万户，占地约780平方公里。从全市建设用地结构来看，建设用地集约利用程度较高的城镇用地所占比例较小，宅基地指标紧张与空置现象并存。一方面，越来越多的农村人口进入城镇生活，导致郊区县的农村住宅大量空置。目前北京农村住宅简易，多数附带院落，空间利用率低，浪费严重。另一方面，农村适龄需要建房的人口不断增加，宅基地指标非常紧张。

3.农村集体土地难以盘活，发展空间狭小。在北京人口资源环境协调发展的趋势下，农村经济社会结构面临转型。但是，农村居民点内部用地结构没有适时调整，虽然多数村庄都有二、三产业用地，由于地块普遍碎小，产业档次不高，拓宽产业发展空间的呼声在基层特别强烈。尽管提出通过置换方式盘活农村集体建设用地，但由于现有制度的限制，成功的实践尚不多见。随着经济发展方式的转变，农村土地资源和生产要素需要不断重组。按照各区县编制的村庄体系规划，未来北京市3954个行政村随着城镇化进程的推进，只保留2075个，但从具体实践看，除城乡结合部改造撤销了一些村庄外，北京市村庄格局几乎没有发生变化，因此，如何消除规划不再保留的村庄，真正使规划落到实处，需要探索切实可行的途径。

4.没有建立规划执行的约束机制，违规已经成为常态。鉴于北京市建设用地指标紧张，原定2005 年出台的《北京市土地利用总体规划（2006～2020） 》在2009 年5 月才出台， 仅仅4年，2013年又面临再次修编，说明现有《规划》的执行意义已经不存在。事实上，相对于规划的制定，规划的执行更加重要。北京十八里庄、高碑店之前规划的是绿地，但是现在都不是绿地。绿化隔离带被侵占，原本规划为绿地实际却建成商品房，这种现象时有发生。从规划来讲，有很多地方应该拆除，集体建设用地合法审批较少，由于制度限制过多，违规已成为常态，以至于出现“规划规划，墙上挂挂”。由于城市经营理念的实践出现较大偏差，商业化的土地开发利用行为严重冲击了城镇规划，对城镇土地占用失去了有效控制，许多城镇土地利用规划指标提前用完，城镇规划方案随意改动，城镇规划的权威性和严肃性受到挑战。

二、实现北京土地资源合理利用的对策建议

1.开展集体建设用地集约利用工作，实现城乡土地资源合理衔接。在北京人口资源环境协调发展的大背景下，土地市场已经成为要素市场中不可或缺的重要组成部分，两大要素市场的对接集中在了城乡土地市场的有效对接方面。虽然土地制度作为国家稳定的基石不许动摇，但是，北京市可以在城乡土地制度之间寻找合理的结合点，进行适度的制度创新。城市和农村建设用地在功能定位和利用方面存在很大的共性和互补性，必将在北京人口资源环境协调发展中承担共同的任务。

为了提高北京农村集体建设用地利用效率，可以把原先闲置、浪费的集体建设用地腾退出来，用作城区产业转移和功能疏解的建设用地，这样就增加了建设用地的有效供给，在不突破城乡建设用地指标总量的前提下，成为最实际和最有效的选择。在土地资源有限的条件下，没有其他更好的选择。通过体制机制创新，允许农村集体建设用地根据市场规律，充分融入北京城市建设中去，实现农村集体建设用地的高效集约利用，从而在北京人口资源环境协调发展过程中发挥关键性的作用，已经成为未来北京实现城市发展目标的重要突破口。

虽然北京宅基地指标紧张与空置现象并存，但是，由于宅基地涉及农民基本居住权利，要谨慎开展宅基地集约利用工作，可在近期内先探索宅基地集约利用和自愿有偿退出机制，在适当区域开展试点。在村民自愿前提下，进行宅基地集约利用，减少宅基地空置，将节约出来的宅基地用来集中开发建设。在试点成熟的基础上，积极建立宅基地股权化的退出机制，从制度上解决宅基地空置与指标紧张并存的困境。远期来看，可以将农村宅基地审批与宅基地集约利用、村庄合并、农民住房保障等问题统一纳入城乡住房保障系统，既能缓解城乡建设用地紧张的局面，又能实现土地的有效利用。

在北京城乡结合部地区，要充分挖掘“两公用地”的潜力，使“两公用地”在优先服务本村居民的前提下，同时承担城乡公共服务功能，例如公共文化设施、体育健身设施、养老院、学校、医院等，缓解公共服务用地的不足。

2.尽快制定北京农村集体建设用地规划，建立规划执行的硬约束机制，提高规划的有效性。为了实现北京人口资源环境协调发展和农村集体土地资源集约利用，应该尽快制定《北京市农村集体建设用地利用规划》，对北京范围内集体建设用地的集约利用和未来发展做出规划和部署，目的在于让农村集体土地在符合农村现有基本经济制度的前提下，与城市建设和功能规划相衔接，承接部分新建城市项目，疏解部分城市功能，与周边高端产业功能配套。规划应由市主管领导牵头，组成编制委员会，确保规划制定既符合城市功能发展，又有利于发挥土地资源的杠杆作用。

相对于规划的制定，规划的实施在一定程度上比规划的制定更为重要。制定了合理的规划，并不意味着规划工作的完成，而保证规划的有效实施才是土地资源合理配置的关键。因此，北京要保证规划的稳定性，杜绝随意更改规划的现象，建立规划执行的硬约束机制，提高规划的有效性。要加强动态信息管理，对规划实施进行全程监控，及时反馈和协调，尤其对规划不能执行的原因要加以分析，为规划的修编提供依据。

为了及时发现并改进土地利用过程中的问题，避免造成土地的浪费和低效，还需加强土地使用过程中的管理。北京土地规划和城市规划需要在城市建设中先行，而且需要有效执行。在北京整个土地利用的制度框架中，土地利用总体规划的地位应该在其他具体经营和管理的部门之上，能够对其他部门违反规划的行为进行有效的监督和约束。

3. 扩大在城乡结合部地区利用集体土地建设公租房的试点。北京市每年数百万的外来人口，大都集聚在城乡结合部地区，房屋租赁市场需求旺盛。2011年，国家批准在北京、上海两地开展利用集体建设用地建设公租房试点后，上海迅速在8个区22个村推进，远比北京试点范围广、力度大。加大在集体建设用地上建设公租房试点的力度，能满足大量外来人口的居住需要，缓解保障性住房的不足，使集体土地不仅承担城市公共服务的功能，获得长期稳定的土地收益，还可缓解建设用地指标的紧张，也可引导一部分城市人口进驻公租房，不仅缓解城区人口压力，同时也缓解市区建设用地紧张的状况。北京要在唐家岭试点的基础上，将更多村庄的集体建设用地纳入试点范围，在试点基础上，总结经验，使利用农村集体建设用地建设公租房的政策制度化。

4.建立农村居民点用地减少与城镇建设用地增加的互动机制。统筹北京市农村居民点建设用地，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上，按照土地集约节约利用要求，对一定规划用途分区内的农村居民点和农村工矿废弃地进行整理复垦，通过合理规划布局，相应增加一定数量的城镇建设用地。实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，要合理规划，优化配置，尊重农民意愿，维护农村集体和农民的合法土地权益。在政府主导下，边试验边总结，协调推进，实现集体建设用地和城镇建设用地全面统筹、统一调控和统一监管。

将北京城镇建设用地规模增加建立在农村村庄用地减少的基础上，这样既适应了人口资源环境发展对北京城镇土地规模增加的需求，也符合国家宏观调控对建设用地尤其是城乡建设用地规模控制的要求。随着北京农村居民点的集聚，如果农村居民点用地能够得到及时腾退，虽然城市建设会占用一定数量的农业用地，但是由于人均居民点用地面积趋于减少，因此，可以有效地避免农业用地的减少。

5.构建有利于城镇功能发挥的用地布局，实现土地的复合化利用。北京市中心城区的土地除了发展商务和金融服务业以外，将配套一定数量的公共设施、街区广场和绿地等，将土地的生态功能嵌入城市功能之中，实现土地的多功能利用和复合化利用。在北京城镇功能区规划基础上，对城镇中的商业、交通、文化和医疗等公共服务设施实行分等定级，有层次地融合到北京市的中心区、次中心区、功能区和社区中，形成合理的空间布局结构。为了缓解北京城市中心区人口资源环境的压力，可以将五环以内地区确定为限制建设区，在五环以外规划建设新建项目，通过这些项目的建设，逐渐疏解一部分中心城区的功能。

北京“单中心”格局影响到首都城市功能的充分实现，影响到首都综合承载力和城市运行效率的提升。因此，在通州建设副中心，不仅能够完善通州自身的一般性城市功能，更重要的是能够承载北京世界城市的高端功能。一方面通过疏解一部分中心城区的金融、文化等高端功能；另一方面承载一部分新的国际性组织聚集等高端功能，这对于推动北京人口资源环境协调发展具有重要影响。

（责任编辑：华明）