化解过剩产能过程中结构性失业问题的形成机制与对策研究——以河北省为例

文/罗振洲 李建国

【摘要】本文以河北省为例，探讨了化解过剩产能过程中结构性失业的形成机制，认为地方政府唯GDP至上错误的政绩观、企业盲目追求自身利益最大化、政府管理方式与管理能力不足是引发结构性失业的深层次原因。要解决这一难题，就必须从改革地方政府考核机制、充分发挥市场主体作用、优化区域资源配置、提升政府管理能力这四个方面着手。

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关键词 过剩产能；结构性失业；形成机制；对策；河北省

【作者简介】罗振洲，河北省社会科学院人力资源研究所助理研究员，硕士，研究方向：战略管理；李建国，河北省社会科学院人力资源研究所研究员，研究方向：公共人力资源。

一、问题提出的背景

目前，生态文明建设在国家发展战略中的地位日益凸显。党的十八大报告中提出要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，把生态文明建设放在了重要和突出的位置。近年来，随着我国经济的快速发展，旧的经济发展方式给资源环境带来的压力越来越大。作为生态文明建设的重要举措，化解落后产能优化了产业结构，实现了产业升级，改善了环境质量，但同时也带来了结构性失业的问题。河北省经济结构一直偏重，带来了严重的环境污染问题，如“2013年全国十大污染城市”有6个在河北。随着国家对污染企业治理力度的加大，淘汰落后产能已经成为河北工作的重中之重。如何在淘汰、化解过剩产能过程中解决大量产业工人的就业、再就业问题，更好更快地实现经济转型升级，实现河北的绿色崛起，已成为全省人民迫在眉睫的问题。

而且，随着京津冀协同发展上升为国家战略，京津冀三地如何建立新的利益共享机制，从京津冀一体化发展的高度开展深层次合作，也需要在淘汰落后产能的同时解决好大批产业工人就业与再就业问题，建立健全促进三地经济、社会协同发展的新机制。

二、造成河北省产能过剩以及结构性失业人员大幅增加的深层次机制原因分析

造成河北省产能过剩以及由此导致的再就业人员大幅增加的机制原因，主要有以下几点。

（一） 地方政府唯GDP至上的政绩观

地方政府长期以来追求GDP政绩，在化解过剩产能（主要是规模较小、污染较重的类型） 的同时，却又对一些落后产能企业扩大生产规模睁一只眼闭一只眼，甚至出台优惠政策进行扶持。

淘汰落后产能，会在短时期内降低经济增速，就业岗位会减少，地方财政收入也会减少。河北某县相关负责人就表示，砍掉钢铁、煤炭等行业过剩产能，GDP和财政收入减少，建设无法保障，就业也成了问题①。

（二） 企业盲目追求自身利益最大化

企业追求自身利益最大化的行为无可厚非，但一些企业冲破层层“政策壁垒”，批地、上设备、上规模，摊子越铺越大，国家限制落后的小型设备，他就上马大型设备，企业规模越来越大，企业用工规模也越来越大，违规排放的污染物也越来越多。国家加强对过剩产能的调控和监管，这些企业必然直接受到冲击，导致大批产业工人下岗再就业，企业也陷入困境，“包袱”最终都要由政府和社会“买单”。以唐山市某公司为例②，该公司炼钢厂1997年成立，占用所在村庄耕地400余亩，该村的购粮款和冬季取暖费由炼钢厂支付，附近村庄约有40%的劳动力在炼钢厂工作。2009年，该公司向所在村村民集资7800万元扩建，至今尚有近一半没有偿还，2010 年以来的职工社保也拖欠未缴。2013年末，该公司450立方米高炉在河北省化解过剩产能的“周日行动”中被炸毁，企业关闭，如何安置大批的失业农民工，土地如何再利用，如何处置企业遗留的债务等问题，摆在了当地政府面前。

（三） 行政手段代替市场来配置资源

北京依托中央驻地优势，行政级别远超一般的省、自治区和直辖市，能够有效聚集京津冀区域甚至全国范围内的资源，承载了越来越多的经济职能。城市资源配置能力以及追求地区生产总值的本位主义已成为造成目前京津冀发展巨大差异以及各种问题的“看得见的手”。2013年，北京市第三产业增加值高达14986.5亿元，远高于河北的10038.9亿元和天津的6905.03亿元；北京市第三产业占比76.9%，远高于天津的48.1%和河北的35.5%。北京追求优质的第三产业资源，天津争取优质的第二产业资源，河北只能捡北京、天津不要的产业，高投入、高能耗、高污染等“三高”企业扎堆河北。要化解河北淘汰落后产能所带来的就业问题，必须从深层次机理入手，这也是破解华北区域污染困局的一把“钥匙”。

（四） 政府管理能力不足

在社会主义市场经济体制下如何协调政府与市场的关系，党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，要实现这一目标仍需时日。我国历次削减落后产能之后都会出现新一轮产能扩张，究其原因就在于政府常借助行政手段干预企业产能规划，既缺少法律依据，又缺少相应的管理方法和手段，简单粗放、忽略市场、波浪式的行政管理方式过后，导致了一轮又一轮的产能扩张。

三、促进化解落后产能过程中结构性失业人员再就业的对策建议

（一） 改革与完善地方政府考核机制

2013 年12 月6 日，中共中央组织部下发了《关于改进地方领导干部政绩考核的通知》，通知要求“促进各级领导干部树立正确的政绩观，推动经济社会科学发展”。政绩考核要突出科学发展导向，完善政绩考核评价指标，对限制开发区域不再考核地区生产总值，选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄，实行责任追究制度等。应进一步科学优化对地方政府尤其是县级政府的绩效考核机制。一是在经济建设方面，应从单纯注重地区生产总值量的考核转向质、量并重，以质为主；二是在考核的全面性方面，进一步增加社会民生、生态文明建设等内容的考核；三是在考核的对象方面，应根据不同区域、不同资源禀赋、不同发展阶段等情况，制订差异化、个性化的考核内容，而不是简单地用一个指标维度进行考核；四是在考核的动态性方面，应根据不同时期、不同阶段的发展战略和目标要求，对考核的内容、指标等进行动态优化，充分发挥考核的导向作用，引导和激发地方政府尤其是县、乡两级政府在经济社会全面发展中更好地发挥政府职能。

（二） 更加充分地发挥市场在淘汰落后产能中的作用

所谓市场机制，是指在市场经济中直接发生作用的价格机制、竞争机制、供求机制等要素相互影响、相互制约、相互协调并共同支配市场活动的体系及其功能。它是价值规律的具体实现形式。首先，淘汰落后产能过程中要充分发挥价格机制在各种要素配置过程中的作用，借助于价格机制，通过土地价格、投融资、原材料价格、劳动力成本等方面，增加落后产能的各种成本，使其无利可图甚至亏损，迫使其主动退出落后产能生产领域。其次，淘汰落后产能还要充分发挥竞争机制的功能，一定的产能过剩可以促进市场竞争，能够降低与稳定产品价格，同时，激烈的市场竞争能够自动淘汰那些低效能、低效益的企业。再次，还可以通过供求机制来淘汰落后产能。那些低技术含量、质量产品低的市场必然会被那些高技术含量、高质量的产品所占领。市场的供求机制能够逐步将落后产能企业淘汰出局。

（三） 站在京津冀协同发展的高度，优化区域资源配置

要真正实现京津冀区域协同发展，就必须摆脱过去那种各唱各的戏、各走各的路的老路子，京津冀三地应站在区域协调发展的高度，统一整合与优化区域资源配置，真正实现“1+1+1>3”的集聚效应。首先，京津应将一些优质的教育及科技资源疏散到河北，缓解京津尤其是北京过于人口拥堵和密集的压力，又可以促进河北区域的教育及科技事业的发展。其次，将京津一些企业尤其是高新科技企业转移到河北，可以有效缓解河北淘汰落后产能引发的巨大就业压力。再次，尽快实现京津冀三地社会保障体系和医疗保险体系的融合，为三地人员的自由流动创造良好的条件。最后，尽快建立京津冀三地统一的就业信息发布平台，为三地劳动力尤其是因淘汰落后产能而失业下岗的人员寻找新的工作机会、降低再就业成本、顺利实现再就业创造条件。

（四） 优化提升政府行政管理效能和政府监管双重手段，对企业实施监管

党的十八届三中全会指出，要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”造成目前河北省落后产能过剩的深层次原因主要有地方政府“越位”和“缺位”两大问题。“越位”是管了不该管的事，“缺位”是该管的事却不管。解决好“越位”问题，地方政府应积极转变职能，真正让市场在资源配置中发挥决定性的作用，一方面要简化各种行政审批事项，把决策权交给企业，通过市场手段来淘汰落后产能。另一方面，要提升行政效能，提高办事效率，降低企业办事成本，为企业发展打造适宜的发展环境。而解决好“缺位”问题，要进一步加强执法工作，通过法律手段来规范企业生产及污染物排放等问题，依法关停违法违规落后产能企业。同时，应加大对政府涉及企业监管的部门本身的监督检查力度，严查个别部门和人员违法违规批准落后产能上马、上规模的问题，从根本上堵死落后产能死灰复燃的路子，这样不仅可以优化产业结构，提升经济发展质量，还可以减少环境污染，改善社会民生。另外，还要制定新的节能政策，加大对企业节能减排工作的引导与扶持力度，通过树立节能导向，来引导落后产能企业加快技术升级步伐和行业升级步伐，最终实现京津冀区域的绿色发展。

注释

①新华网河北: 《河北放下GDP 的“包袱”,全力打好四大攻坚战》,2013-11-4,17:27.

②财经国家新闻网:于小龙、马中普: 《河北削钢:高炉被炸后遗症爆发,波及唐山10 万人就业》,2013-12-23,10:26:09.

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参考文献

[1]中国共产党第十八次全国代表大会报告[EB/OL].人民网,2012-11-8.

[2]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].新华网,2013-11-12.

[3]河北省2013 年国民经济和社会发展统计公报[Z].河北省统计局,2014.

[4]北京市2013 年国民经济和社会发展统计公报[Z].北京市统计局,2014.

[5]天津市2013 年国民经济和社会发展统计公报[Z].天津市统计局,2014.

[6]促进产能过剩行业失业者再就业[N].人民日报,2014-3-17.

[7]河北省委八届六次全体(扩大)会议在石家庄开幕[EB/OL].河北新闻网,2013-12-19.

（责任编辑：夏明芳）