发展混合所有制经济要注意的几个问题

文/童有好

【摘要】中共十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，各地在推进过程中，要尽可能防止和避免可能出现的风险和问题，主要包括防止形式过于单一、防止简单的行政命令、防止急于求成、防止国有资产流失、防止民营经济失去活力、防止忽视文化融合等，以使混合所有制经济顺畅健康发展。

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关键词 混合所有制经济；国有资产；民营经济

【作者简介】童有好，工业和信息化部中小企业发展促进中心高级经济师，副研究员，博士，研究方向：宏观经济、中小企业、信息化。

混合所有制经济是我国在坚持以公有制为主体的条件下，把公有制与非公有制结合起来的新的所有制实现形式。发展混合所有制经济有利于增强国有经济活力、控制力和影响力，有利于激发多种所有制经济活力和创造力，促进各类企业优势互补、共同发展。在发展混合所有制经济过程中，要端正舆论导向，加强政策指导，先试点后推广，不断总结经验和不足，防止和避免可能出现的风险和问题。

一、要防止形式过于单一

发展混合所有制，一定程度上可以说就是企业产权多元化，这是当前我国深化国企改革的基本方向。国有资本与集体资本、非公有资本相互参股，形成混合所有的股份制经济。在同一企业里，既有国有股，也可以有集体股、个人股、外资股、法人股等，各类所有制资本具有平等地位，按照股权多少，享有不同权益。国有资本可以控股，也可以参股，无论采取哪种形式，都是公有制的实现形式，并为建立现代企业制度铺平道路。国有企业通过股份制实现混合所有制经济的途径主要包括：一是内部优化重组、改善组织结构，外部开展合作、联合兼并，实现股份制改制，通过交叉持股相互参股，构建混合型企业，也可开发新项目、组建新公司，实行股份制，形成混合型企业；二是基础好的股份制企业可以通过境内外多层次资本市场募集股份；三是通过股权流转、增持减持、增资扩股、发行可转债、私募等方式优化股权结构，促进各类资本融合；四是继续坚持和改进国有企业重组改制的成功做法，深化存续部分改制，培育优质资产推向市场，有条件的母公司可改制为控股公司或投资公司，大企业可以整合子公司争取整体上市，放大资本功能；五是通过合资合作、并购、参股入股等方式，吸纳外资或成为境外公司股东。当前，股份制已成为发展混合所有制经济的重要途径。

在现实操作过程中，切忌搞“一刀切”，要探索发展混合所有制经济的多种形式、多种模式。国有企业可根据自身实际，自主选择采取企业职工持股、股份合作制、公司制、出售、关闭、破产或合资合作等方式改制。其中，采取股份制形式来改制，也要根据实际情况灵活运用，大体来讲：一是涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资形式；二是涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可保持国有绝对控股；三是涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有相对控股；四是国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式，甚至可以全部退出。

而民营经济进入国有企业特别是垄断性行业的国有企业，其路径也是多元化的，主要有：一是承接国有企业“管理服务外包”，由民营企业组建高质量的经营管理团队，去分包国有企业的管理权，虽不触动国有企业的所有权关系，但通过“管理外包”渗透进去，推动垄断行业“经营管理权变革”；二是获得“特许经营权”，由民营企业与政府公共服务部门签订合同，在合同期限内，民营企业经营公共服务部门业务，获得收益，并承担商业风险以及相应的维护性投资责任；三是与国有企业优势互补，兴建新项目、组建新公司，在不触动原有产权格局情况下实行“增量变革”，如电力、电讯、铁路、民航、邮政等领域，每年都要新上一批重大项目，过去多由国有企业去建，现在则鼓励民营资本注资；四是开放“垄断企业存量格局”，让民营资本“参股”或“控股”。

二、要防止简单的行政命令

我国传统经济体制的惯性作用，加之市场配置资源的各种机制尚未完全到位，在一定时期内，政府对经济的管理可能更习惯于行政手段的运用。因此，在经济体制转轨过程中，难免出现过度行政干预现象。而建立混合所有制经济，既是国企改革的需要，也是经济发展到了一定阶段的必然要求，在这一过程中，要防止靠简单的行政命令如规定国有企业持股比例、“拉郎配”、规定时间进度、不顾情况直接插手经营管理层任命等来推进。实际上，如仍按照目前的操作方式，即使国有股比例降到30%以内，也未必就是真正的混合所有制经济，因为政府要想限制企业，可以通过多种手段，如定价权、执法权、质量监督权等，而企业自身也未必能真正实现市场化管理。这些年来，一些大型国有企业特别是垄断企业凭借强大的资金实力和行政权力，在引进了其他所有制资本以后，又通过非正常手段损害这些资本利益的现象屡见不鲜，这已使其他所有制资本在发展混合所有制经济时顾虑重重。

推行混和所有制实际上是打破垄断与建设公平竞争的一种生产力释放，真正的混合所有制经济，绝不是各种所有制资本的简单合作，更不是国有企业引进了其他所有制资本就行了。事实上，混合所有制经济更是一种市场概念，必须建立在市场规则和规律基础上。离开市场、离开资源的有效配置，就算存在多种所有制资本，也难以称得上是真正的混合所有制经济。因此，建立混合所有制经济，需要以市场为基础、资本为纽带，企业董事会是真正能独立于市场的决策机构，能公开选聘经营层，决定经营层的命运，能按市场化要求评价考核经营层。而企业的所有股东，也都具有平等的法律意义上的权利和义务。因此，建立混合所有制的关键，在于政府能不能放权，并妥善解决划清政府与国企边界、进一步放开垄断领域、建立国有企业产权登记与转让平台、打破民资持股上限、国企高管脱离官员身份、赋予董事会权利、落实职业经理人制度、建立多元化员工激励机制等问题，还在于企业能否成为真正的市场主体，就是一切依靠市场，一切尊重市场规律，一切按照市场规则办事，而不能靠简单行政命令推进。

三、要防止急于求成

目前，大多数地方推进混合所有制经济的积极性很高，均在酝酿国企改革方案，其中一个重要衡量指标是混合所有制经济的推行比例。部分地区已给出了明确的数字，如河北省国资委要求其监管的二级企业要纳入股权多元化改革范围，确保2～3年内完成70%以上二级企业的股权多元化改革任务，各企业每年吸纳利用的社会资本原则上不少于上年净资产规模的3%～5%。厦门市国资委混合所有制经济的发展目标，是到2020年80%以上国有及国有控股企业实现产权多元化，形成国有资本引领带动，集体资本、民营资本和外商投资共荣共进的混合所有制经济发展新格局。这些地方确定的混合所有制经济发展目标，有助于提升人们的信心和决心。

在推进混合所有制经济过程中，要防止急于求成。混合所有制经济是我国实现基本经济制度的一种重要形式，但绝对不是惟一形式。因此，不能以“是否混合”与“混合多少”来衡量改革的态度与程度。同时，混合所有制经济表现为各种资本交叉持股、相互融合，是为了取长补短、相互促进、共同发展。因此，不能是国有资本单方面开放，必须双方都“有进有退”，各取所需。而发展混合所有制经济的目的之一是放大国有资本功能，带动非公有资本共同发展，实现“两个毫不动摇”。因此，在整体结构上不能完全没有底线，不能为了激发非公有制经济活力和创造力，而削弱国有经济的控制力和影响力。

此外，推进混合所有制经济，还需要具备相应的配套条件。所谓混合所有制经济，不仅是资本的混合、股权的混合，也是治理结构和企业制度的混合，这当然也包括企业内部三项制度(劳动、人事、分配)的混合。而在市场经济规律作用下，是否有利于提高企业的经营效率和市场竞争力，将是混合的过程和结果成功与否惟一的评判标准。这就意味着，按照市场经济规律，企业要降低成本、提高效率，往往要把不需要的人裁掉，把不合理的薪酬福利分配拉到合理的水平。混合所有制改革也会触及到此类问题。客观上，很多国企背着沉重的历史包袱，包括普遍存在的离退休职工问题、企业办社会问题等。回顾历次国有企业改革，不乏国有企业员工一个都无法裁掉或者不合理地牺牲部分国企员工利益的现象，前一种把包袱留给企业，造成改革迟滞，后一种把包袱丢给企业员工，造成社会问题。这虽然是国企自身的问题，但解决起来不是国企自身能完全做到的。因此，相应的配套改革，既要从国企内部改起，也需要得到外部政策环境的支持。同时，“新三会”(股东会、董事会、监事会)与“老三会”(党委会、职代会、工会)的关系等问题如何处理，也是改革中需要解决的问题。此外，要素市场建设、财税金融制度改革等，也都与国企改革有着千丝万缕的联系。这些配套条件不具备，混合所有制经济单方面推进就难以取得好的成效。

四、要防止国有资产流失

发展混合所有制是产权层面即深层次的改革，更是一场直接关系到诸多方面经济利益的深刻革命，它是经济利益格局的重新大调整。在这个利益格局大调整、大变革的过程中，如果利益分配不好、各种利益关系处理不当，就容易出现诸多方面、诸多阶层不满意的局面，甚至危及社会安定团结、和谐稳定的政治大局，这就是当前深化国有企业改革和发展混合所有制经济必须避免的最大风险。在以往我国国有企业改制过程中，由于制度设计缺陷，曾出现了大量国有资产流失、转化为个人资本的现象。

在发展混合所有制经济过程中，国有资产最可能流失的渠道主要有：一是潜在利益流失，国有企业的垄断利益、品牌利益、资源利益、企业创造价值能力等往往很难准确评估作价，甚至根本不评估不作价，使这些利益白白流失到参股人手里；二是资产低估，目前社会中介机构包括资产评估机构总体信誉度不高，对国有资产评估是否客观公正社会公信力不够，低估贱卖国有资产；三是同业竞争损害，中央企业通常规模较大，有员工个人持股的混合所有制企业一般可能是其下面的子公司甚至是孙公司，这些有员工个人股份的子公司、孙公司，与集团内部其他没有员工个人股份的公司可能产生同业竞争，并可能损害其利益；四是关联交易，有员工个人股份的子公司、孙公司，可能通过关联交易进行利益输送，从而损害其他子公司、孙公司或集团公司的利益。

因此，积极发展混合所有制经济，不仅要正视、激发非公有制经济的作用，通过多种方式和手段来经营好国有资产，还应建立健全国有资产监督和管理体制来管理好国有资产，坚决防止国有资产流失和由此带来的社会分配不公及两极分化，要汲取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的工具。一是统一整体规划，分步推进。从国有经济总体布局角度出发，按照增强国有经济“三力”（活力、控制力、影响力） 原则，整体规划设计出国有企业深化改革蓝图，特别是哪些企业拟进行混合所有制改造，哪些企业将实行员工持股等，要规划总体思路和改革框架，分步骤实施，逐步推进。二是统一政策标准，分企审批。发展混合所有制及其员工持股，要汲取过去一阵风和随意性的教训，必须制定统一的政策标准，使一些改革重要事项有政策标准可作为依据，每个企业的具体改革方案必须上报国资监管部门认真审批。三是在相关国有企业在改革中，必须统一操作程序，严格规范操作。四是要从国家战略出发，以维护国家基本经济制度为前提，明确划定少数不宜开展混合所有制经济行业和企业的红线清单。同时，要从维护国家利益、维护社会分配公平正义出发，明确划定哪些实行混合所有制的行业和企业不宜搞员工持股的禁区清单。五是统一产权管理，建立健全对包括出资人在内的国有资产管理、监督、营运各责任主体的工作报告、业绩评价，以及与之相联系的奖惩制度、国有资产流失责任追究制度等企业经营业绩考核体系。

五、要防止民营经济失去活力

发展混合所有制最重要的是要调动公有制经济和非公有制经济双方的积极性，使双方有混合的意愿和动力。对发展混合所有制，一些处于优势地位的国有企业经营者存有“肥水不流外人田”的想法，不愿别人分一杯羹；民营企业参与国企改革的热情非常高，但是疑虑重重，一些有实力的民营企业经营者存有“不让控股就不愿混合”的思想，还有不少民营企业经营者担心混合后没有话语权，合法权益得不到保障等。在目前已实行混合所有制的公司，普遍存在现代企业制度没有建立完善到位的问题，企业发展理念、管理、价格没有完全实现市场化。民营企业虽然加入了董事会，且有一定的投票权，但国有“一股独大”的现象并不鲜见，最后决策往往还要听命于国企上级，难以发挥民营企业反应快、决策灵活等优势。因此，发展混合所有制经济既要进行理念变革，更要为消除这些思想障碍创造条件。

因此，当前和今后一个时期，发展混合所有制经济的重点是深化国有企业改革，加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革，完善资产管理体系、公司治理结构和内部运行机制。同时，为激发各种所有制经济活力和创造力，要同等保护各种所有制经济产权，赋予各种所有制经济同等使用各种生产要素的权利，营造公开、公平、公正竞争的市场环境。首先，国有企业改革的目标必须着眼于提高资源配置效率，发展混合所有制的关键是要让民营企业拥有对产权的最终处置权，为保证这一目标实现，必须建立现代企业制度，建立真正意义上的董事会，让民营企业拥有真正的决策权，形成利益共享、民主决策的混合所有制。其次，要允许民营企业在一些关键领域相对或绝对控股。尽管当前民营经济有了快速发展，但客观而言，其发展空间还是相对有限的，规模普遍偏小，在市场准入、资金等资源配置方面还面临着歧视性政策。为此，必须加快推动垄断领域改革，破除各种隐性障碍，制定民营经济进入垄断行业的实施细则和办法。最后，在外部环境上，要建立与现代企业制度相配套的独立司法体系，保证出资人作为股东所拥有的一切合法权益。各地国资部门要由管企业变为管资本，让不同资本通过市场自由流通。

六、要防止忽视企业文化融合

企业只要存在，文化管理就不容忽视。在发展混合所有制过程中，不仅有资本的融合，还体现为企业文化的融合和创新。公有制经济和非公有制经济在磨合过程中，一开始由于产权划分带来的新鲜感，可能更多关注的是经济利益方面，运行一段时间之后就会发现，仅仅通过股权和经济利益划分还不能保证企业的健康有序运作，必须通盘考虑包括企业文化在内的各种要素。双方的企业文化是在不同背景、不同环境下，由不同的人缔造的，要真正实现融合不是一件容易的事情。民营企业文化发展一般是由其企业家群体来主导，国有企业文化则由行业主管机构加上企业家群体来主导，两者在融合过程中遇到的问题包括思维定势不同和人员队伍的整合。双方的资产都比较优良，但往往仅因为文化融合不到位，就可能把这个企业葬送了，甚至因此拖累母体，拖垮投资方。

可见，要使企业战略执行持续有效，就要有与企业战略相匹配的企业文化，对于混合所有制企业更是如此，其文化建设必须具有战略性、前瞻性。一是坚持传承与创新相结合。国有经济和民营经济在经营决策、收入分配和融资等方面存在机制上的摩擦，市场化改革趋势要求机制统一，这就决定了不同所有制经济寻求联合的内在要求。按照生产要素流动与优化的自然属性，在机制优势互补基础上，混合所有制企业文化传承和创新成为一种必然，既有组合前单一所有制结构中的优良成分，也有不同所有制结构在组合中核心战略支配下的创新文化形态。二是坚持普遍性与特殊性相结合。企业文化既要体现时代精神，又要展示企业特色。对于混合所有制企业文化建设来讲，这种普遍性既有基于管理科学归纳、总结出来的文化构建范畴、文化功能定位、文化传播规律等，也有主流文化形态推动下企业文化传承行为方式，还有上层建筑构筑社会价值体系，推动重大政策的传导、延伸。而特殊性既体现在企业所处行业的性质对员工的独特要求，也体现在管理变革中企业对文化的反省与重塑，还体现在执行层面借用不同载体或者将不同载体优化组合，实现文化功能的乘数效应而形成的结果。

总之，发展混合所有制经济不能刮一股风，不能简单地搞推进时间表、指标任务书，而应按习总书记要求的“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进”，先易后难、先简单后复杂，有计划分步骤稳步推进，以实现公有制为主体、多种所有制经济共同发展。

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（责任编辑：耿惠斌）