中美文化比较视阈下的政府监管与企业社会责任

中美文化比较视阈下的政府监管与企业社会责任

文/杨春方

【摘要】从文化背景的独特视角出发，采用规范研究的方式，从地方政府权力来源、权力监督与职能定位等不同视角，对中美企业社会责任的政府监管进行了比较研究。研究表明，在美国个人主义的文化背景下，对个体权利的强调，对政府权力的怀疑与警惕，使美国形成了“有限政府”的角色定位及对政府权力的严格监督机制，促使政府专注于企业社会责任的监管。在中国集体主义的文化背景下，对整体价值的强调，对政府干预的路径依赖，使中国形成了全能型政府的角色定位，地方政府权能的扩张及其“经济人”特征的日益突出，企业社会责任监管职能被弱化，加剧了企业的社会责任问题。

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关键词 企业社会责任；中美比较；民族文化；政府监管

【基金项目】本论文为国家自然科学基金项目“企业成长、战略意图与企业社会责任战略选择”（71072087）、广东省自然科学基金项目“企业社会责任的社会治理机制研究：以珠三角为背景”（2011040003237）的部分研究成果。

【作者简介】杨春方，广东第二师范学院副教授，博士，研究方向：企业社会责任、人力资源管理、战略管理。

一、研究背景

中美企业社会责任存在巨大反差。美国崇尚个人主义的文化价值观，实行典型的自由主义市场经济模式。从表面上看，美国企业在社会责任问题上有更大的自主和自由，更有可能逃避和放弃社会责任。而中国崇尚集体主义的文化价值观，更强调社会的整体价值和集体利益。从形式上看，中国企业在承担社会责任方面有着更强的内在约束和制度规范，更有可能承担和践履社会责任，然而现实却并非如此。根据英国慈善援助基金会（CAF）发布的《2011年全球捐助指数》报告，在153个受访国家中，美国的慈善倾向和捐助指数位列榜首，中国大陆排名第140位。“在巨富中死去是一种耻辱”是众多美国企业领袖的座右铭，而我国99%的企业从未有过慈善捐赠记录。从公司治理来看，近十多年来美国公司治理指数迅速上升，已跃居全球首位。美国的上万家上市公司发生财务丑闻的屈指可数。而在中国，上市公司社会责任事件层出不穷，企业作假造假现象屡见不鲜。因此，分析比较中美企业社会责任的差异及其成因对化解中国日益严峻的企业社会责任问题具有重要的意义。

在国内不多的中美企业社会责任比较研究中，学者们多从政府监督、法律监管等视角展开，强调对美国企业社会责任政府监管的学习与借鉴（如王丹、聂元军、张乐新等)。更有学者明确提出要建立强势政府主导型的企业社会责任促进机制(如邓泽宏、何应龙、姚海琳等人)。事实上，在美国特定的文化背景下，国家治理的核心思想恰恰是减少政府对企业和社会的干预，尽量让国家退回到自由主义时代的“守夜人”状态。美国人很难接受将企业社会责任明确纳入法律政策的做法。美国政府中甚至没有专门负责企业社会责任的机构。除非公司自我约束（如保护自己的形象声誉，维护自己在经营环境中的合法性），没有政府和法律会将约束强加于他们。因此，结合特定的文化背景，分析比较中美企业社会责任的政府监管具有重要的意义。

霍夫斯泰德（Hofstede）认为，价值观或精神文化是民族文化的核心，是文化中最本质的决定性因素。中华民族和美利坚民族在长期历史发展中，形成了各自的价值观和精神文化。个人主义通常被作为美国文化的核心，集体主义被作为中国文化的核心，二者形成了相互对立的概念范式。正是个人主义价值观与集体主义价值观的差异，决定了中美两国公众对企业社会责任问题的观念态度和处理方式的差异，进而决定了政府监管模式的差异，并最终决定了企业社会责任行为选择的差异。

因此，本研究试图从民族文化背景出发对中美企业社会责任的政府监管模式进行比较研究，其研究价值主要体现在以下几个方面。

第一，从民族文化的视角出发对企业社会责任问题进行研究，这与传统的基于财务价值为中心、单一利益相关者驱动模式相比，研究视野更广阔，研究视角更新颖。

第二，超越于传统的微观精细化定量研究模式，以“背景依赖理论”和“文化维度理论”为基础，通过规范研究的方式，探讨中美企业社会责任政府监管的差异及成因，为中国企业责任问题的治理提供理论参考。

第三，从权力来源、权力监管、政府职能等不同维度对比分析中美企业社会责任政府监管的异同，填补国内外相关研究的空白。

二、中美文化背景下企业社会责任政府监管的比较分析

由于地方政府是企业社会责任监管的直接主体，本文结合中美两国的民族文化背景，从地方政府的权力来源、对地方政府权力的监督、地方政府的职能定位等方面探讨两国政府在企业社会责任监管上的差异，及其对企业社会责任行为选择的影响。

（一）各级地方政府的权力来源：直接选举与逐级任命

无论从国家宪法还是公众意识来看，中美两国都认为，人民是政府权力的来源，政府权力是人民权利委托而产生的，是公民权利的让渡，人民有权选举和罢免各级政府官员。但在现实中，中美两国的表现却并不相同，直接影响了企业社会责任的监管。

1.美国地方政府的权力来源。美国个人主义的文化价值观更注重个人，认为每个人从出生就有自己管理自己的权利，上帝也赋予了他自己处理与自己最有密切关系的事务所需要的理性，任何人都无权强迫和替代他人去追求幸福。这一信念被推广于家庭、社会、国家，最终成为人民主权学说。为了让人民更好地管理自己和控制政府，杰斐逊主张层层分权和地方自治。而且政府级别越高，人民委托的权力应越少。因为政府级别越高，离人民就越远，越容易脱离人民。人民对政府控制的主要手段之一，就是人民可自由选择和罢免自己的代表，并随时撤换这些代表，否则，民选的代表仍然可能蜕变成豺狼。为此，杰斐逊坚决主张实行普选制，因为它可以减轻买卖选票的危险，以致令人无法进行任何收买。

根据人民主权学说，美国各级政府实行的是自下而上的自治体制。美国的政府架构包括3级：联邦政府、州政府和地方政府。州政府以下都是地方政府。根据人民主权学说，美国从联邦政府和州政府，到县、市、镇、学区和特别区各级地方政府，都由居民自己选择行政长官和各级议会。地方政府中不仅州长、市长、议员和理事会成员必须由选民直接选举产生，而且政府重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人及许多市政府的咨询和顾问机构的成员也都是由选民选举产生的，直接对选民负责。选民不仅可以直接选举领导人，而且可以决定地方政府的组织形式，决定什么时候需要对管理体制进行改革，决定预算如何使用。一句话，地方自治就是宪法的范围内，一切都是由选民说了算。由于这些政府官员均由选举产生，因而仅向其各自的选民负责，所以，各级政府也都是相互独立的，无行政隶属关系。换言之，市长不必听命于州长，州长也不必听命于总统。这样，从全国来看，形成了地方共和政体、州共和政体以及联邦共和政体都以法律为基础的相互平衡和制约的体系。

2.中国地方政府的权力来源。中国集体主义价值观对整体价值的强调和历史上大一统政治制度的确立，使真正意义上的直接选举与社会自治在中国历史上从未出现过。新中国成立以后，虽然宪法明确规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，并明确赋予了人民群众对各级官员的罢免权。但在现实中，各级干部主要由上级任命和罢免，人民并不能直接行使罢免权。普通民众不能直接选举村以上各级行政机关的领导人，也不能直接选举县以上人大代表。且人民代表大会对行政机关负责人的选举也只是等额或有限的差额选举。

就政府架构来看，我国采用的是5级政府架构，除中央政府以外，省、市、县、乡四级政府都统称为地方政府。与美国政府多中心、相互冲突、相互协调的网状权力结构不同，中国政府的权力结构是一个由中心不断向外扩展和辐射的环状结构，或者说类似于金字塔的一种结构。中央控制地方，中央通过各级党委、党组织控制和任免各级各类干部，各级官员的产生主要来自于自上而下的逐级任命。日本政治学者松村歧夫这样描述中国地方政府与中央政府的关系：“地方在法律上根据中央授予的权限从事行政管理。政治上，地方从属中央，地方首长由中央任命。地方政府基本上是中央的派出机构。”国家决策主要是通过自上而下的权威性传导方式来实现。

3.中美企业社会责任监管中的委托代理问题。

从委托代理理论来看，公众与地方政府之间的关系也是一种委托代理关系，是一种监督和或被监督的关系。美国公众对地方政府的监督是一种直接监督，各级地方政府官员由当地选民直接选举产生，并处于当地选民的直接监督之下。委托人对代理人信息获取的难度不大，监督的成本很低，监督的效率较高。并且，当地选民可以根据自己的利益和意志，随时限制、改变或废止官员的权力，所以，监督的力度也很大。在这种严格的监督模式下，地方政府官员违背社会责任，追求自我利益的可能性很低，因为代理人偏离公众利益所获取的收益与自己的“政治命运”相比显得微不足道。这就是为什么在企业社会责任事件中，美国政府官员高度积极，尽力展现自己代表公众利益形象的原因，因为这是捞取政治选票和争取连选连任的难得机会。

在中国，公众对地方政府的监督是一种间接监督。各级地方政府官员作为公众利益的代理人行使自己的职权，但各级政府官员的产生及任免却并不取决于公众意志。代理人偏离公众利益谋求自身效用最大化也不用担心公众处罚的风险。作为各级地方政府权力实际控制人的上级政府或领导，由于信息链过长或当地政府的信息隐瞒和控制，难以对下级政府实施有效的监管。并且，上级政府从下级政府放松社会责任监管，追求GDP的行为中所获取的财税分成或个人寻租收益，远远高于对下级政府严格监管所分享的公众收益最大化的好处，所以也缺少对下级严格监管的动机。事实上，正是这种下级对经济利益的追求和上级对GDP考核的双驱动模式，助长了地方政府偏离社会利益的经济增长行为，使公众的实际利益与地方政府的违约风险相分离，使地方政府的权力与社会公众的利益相脱节、脱离乃至倒行逆施，远不及美国公众直接监督的效率。

（二）对地方政府权力的监督：权利至上与权力至上

对地方政府权力的监督是确保地方政府承担社会责任监管职能的重要方式。对政府权力的监督模式与监督强度取决于很多因素，如政治的民主化程度、社会公众的权力意识、经济的发展水平等，也与一个国家的民族文化与价值观念密切相关。

1.美国对地方政府权力的监督。美国个人主义价值观对权力的集中有着一种根深蒂固的恐惧。在美国人看来，要阻止权力对个人利益的损害，就必须对权力运行进行有力的制约和有效的监督。美国人更多地从性恶论或宗教“原罪”论出发，冷峻现实地看待人性和权力问题。认为就如人是有“原罪”的和会犯错误一样，权力在运行中也始终存在一种超越界限、扩展行为范围和规模的天然倾向。由于权力不可信，也难以把握，最好的办法就是对它加以限制，或将权力尽可能私有化。出于对集权的担忧，对政府的不信任，对强大的英国政府统治仍心有余悸的美国人，在建国之初只给联邦政府保留了很少的有限权力，而将大部分权力都保留给各州和人民。所以在美国，各级政府组织方式大同小异，但基本思想和原则是一贯的，即凡是有可能造成权力集中的地方，都要在制度设计上加以防止。美国宪法的每一条都代表着对集权的限制，最小的政府就是最好的政府一直是思想的主流。

在美国，监督权力的重要方式就是公共权力之间的相互制约与多边制衡，即使造成了效率的下降也在所不惜。在美国人看来，防止权力集中的最好手段就是用权力对抗权力，用野心来对抗野心，使个人或团体所“规定的防御手段必须与受到的危险相称。”美国宪法明确规定了联邦政府的“三权分立”制，即国家的立法权、行政权和司法权三权独立，互不相属，又相互制衡。各级地方政府也多采用“镇民代表大会+镇理事会”或“市议会+市长”等管理形式，地方政府机构都由两套班子组成，一套是几乎不拿报酬的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，由市民自己申请，经选举和任命产生，负责咨询、决策和监督政府部门权力的运行。另一套是以市经理（或镇经理）为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，是政府决策的执行者。不拿工资的市民志愿者代表市民的意志和权力，并全程监督全日制的政府工作人员正确履行自己的职责。

在美国人看来，仅靠不同权力机关的制约和平衡也是不够的，只有人民才是他们自己权利和公共权力的可靠监管者。所以，美国民众对政府的监督力度也很大。第一是选举。美国地方政府官员都是选民直接选举产生的。他们的任期都不长，一般2～3年，且每年改选一部分，使选民对地方政府官员的监督每年在起作用。第二是审计。由选民直接选举产生的审计官和独立的审计机构对政府的财政状况进行审计。第三是听证与公决。政府所有决策都要听证，任何人都可以自由参加，重大决策还要进行全民公决。政府官员仅仅是纯粹的执行者。第四是公开透明。美国地方政府几乎没有什么需要保密的。任何会议都是公开进行，电视现场直播，政府所有的信息都必须在网上公开。在政府秘书办公室和经理办公室，你可拿到和索要你需要的任何材料，包括年度预算及政府人员全部名单及联系方式。最后是罢免，居民可在中途罢免行政官员。2002年6月在缅因州的莱巴隆小镇，居民因对原来只拿很少补贴的镇政府官员在预算中为自己开出每年1.5万美元的工资表示不满，将所有官员都开除，并且关闭了镇政府3个月。

2.中国对地方政府权力的监督。对权力的信任，对政府干预的路径依赖是中国集体主义文化的基本特征。中国对地方政府权力的监督建立在儒家文化“性善论”的基础之上。儒家文化坚持对人性的乐观主义态度，认为人性本来都是善的，只要加强道德修养，人人都可成为尧舜那样的圣人。所以，在治理国家的过程中，中国传统上看重的不是制度和措施，而是治理者的道德修养；“内圣外王”强调的就是有德者才有权，有权者必有德。由于强调权力监督的道德自觉与意志自律，从而导致中国历史上的贤人政治与权力崇拜，造就了长期存在的人治传统。

新中国成立后，我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”然而在现实中却仍然出现了权力过分集中的问题。如各级党委的执行权过于集中，代行了各级人大甚至政府的某些权力。政府直接配置资源的范围仍然过大，对市场和微观经济主体的干预仍然较多。政府社会管理范围过宽，社会组织活动空间有限等。因此，对权力的监督显得尤为重要。

我国的权力监督体系主要强调内部监督或国家机关之间的相互监督。首先是上级政府对下级政府的直接行政监督，即通过上级对下级的基本行政规范和人事任免来实现纵向集权控制。从理论上讲，在官僚体制下，上级对下级的监督应当是最有力的，但现实却并非如此，主要是上级监督下级的动力机制缺乏。如怕影响下级的工作积极性和创造性，怕下级出问题连累自己，或在与下级的长期共处中形成一荣俱荣、一损俱损的个人情感关系，甚至在下级出现问题时也睁一只眼闭一只眼，以换取下级的忠诚。而且，从信息的对称性看，由于信息链过长及下级的信息隐瞒，上级对下级的很多权力运行状况无从知晓，从而出现上级有权监督却最不清楚，公众最清楚却无权监督。其次，就权力部门之间的相互监督来看，纪律检查部门和监察部门等专门监督机构都可以对同级部门及下级部门和地区进行监督，这是我国最有监督力的部分。但是，由于各级党委处于最高领导位置，究竟要不要监督检查，最后还是取决于党委，主要是书记的决断。最后，我国权力监督中层次最高，最具权威性的监督是人大监督，宪法赋予人大拥有四大权力：立法权、任免权、监督权及重大事项决定权。但在现实中，人大工作多被置于同级党委甚至政府的领导之下，人大在在履行职责时必须遵从于党委的意志，使本来处于“产生、决定与监督”地位的人大常委会领导成了“被领导”，而处于“被产生、执行与被监督”地位的政府领导反而成了“领导”，在客观上削弱了人大的监督职能。

既然内部监督不足，那么外部监督就显得尤为关键。但总体来看外部监督仍然存在着体制性的缺失。如由于计划经济时期政府权力过度延伸使得个人权利没有发挥的空间，使得我国的公民社会先天不足，发育不全。到今天为止，各种非政府组织极其幼稚，没有获得独立发展的地位，多数成为政府的附庸，难以对政府权力形成有效的制约。就舆论监督来看，我国的新闻媒体都为政府所有，政府意志在很大程度决定着新闻媒体的行为方向，致使新闻媒体难以对政府权力产生有效的监督。由于来自于公权之外的公民、社会、其他政治组织对权力机构进行外部监督的机制在我国尚未普遍形成和发展，加剧了社会民主监督体系在结构配置上的单层化倾向，助长了权力运行的不规范和腐败。

3.中美对地方政府权力的监督与企业社会责任监管。在市场经济条件下，任何国家的政府及官员都是由带有人类所有弱点的社会人所组成的，他们都具有经济人的人格特征，都带有现实功利主义色彩和利益具体化的价值取向。他们在维护公众利益的同时也会维护自身的利益，包括个人利益、部门利益和地方利益等。如何保证他们在自身利益与公众利益发生矛盾的时候不会损害公众利益，进行有效的监督制度的设计是关键。

美国没有高度集权的中央政府，上级政府也没有对下级官员的行政任免权，但在企业社会责任的监管中，和中国相比，美国地方政府官员都更为尽职尽力，也较少出现政府官员与企业合谋损害社会利益的现象，美国历年的政府清廉指数都排名世界前列。根本的原因不在于美国地方政府官员觉悟有多高，道德有多好，而在于美国对政府权力的监督是很有力的，特别是公众对政府权力的直接监督从根本上保证了权力在“社会之眼”下正确地运行。

也只有公众制约的权力才能承担起服务社会的责任，才能更好地监管企业的社会责任问题。

与美国相比，中国对政府权力的监督主要是自上而下的内部监督，却缺少有效的外部权力监督体系。在现代社会中，合法的权力就是公共的权力，是公众授予的权力，是体现着公共理性的权力，必须在公众的监督下谨慎地活动。没有公众和社会群体支持参与的、独立于政府权力之外的外部监督机制，再完整的内部监督体系也难以达到应有的效果。世界上没有哪个政府和官员会努力自己监督自己，只有外部监督与制约起作用了，只有违背社会公众利益的成本太高了，政府官员才会置社会责任于经济理性之上，才会减少与企业合谋违背社会利益的行为。

（三）地方政府的职能定位：有限政府与全能政府

美国有限政府的角色定位与中国全能主义的政府角色定位，直接影响了中美两国地方政府在企业社会责任监管中的地位和作用。

1.美国地方政府的职能定位。美国有限政府的定位源于其个人主义的文化传统。美国个人主义的价值观根深蒂固，“大社会—小政府”的理念深入人心。所以，在美国各级政府都热衷于扮演“守夜人”的角色，尽量减少政府对经济与社会的干预。特别是1993年克林顿上台后推行的“重塑政府运动”，其目标就是精简机构，放松管制，开放市场，引入竞争。即使在经济波动时期美国政府的经济、社会管理的职能有所扩大，但美国政府也极少直接参与到经济领域，其对社会公共服务的作用也限制在制定计划、引导和监控方面。在企业社会责任监管方面，政府的作用也更多的是通过与非政府组织进行战略结盟，通过政策激励、服务外包或购买来实现，以削减政府开支，并使政府从包揽社会事务的重负中解脱出来，发挥监督者和设计者的作用，从而形成了一个以社会为主体的企业社会责任多元网络治理格局。

美国各级地方政府的职能定位简单清晰，那就是公共服务和市场监管。严格的财政预算使地方政府的收入几乎只能用于支付政府工作人员的工资及提供必要的公共服务，很少有资金能用于一般性投资或经济建设，“地方政府没有什么企业发展和促进部门、招商引资部门，这些都应该交给企业和市场去完成”。地方政府也不会为企业发展提供太多的支持，因为“美国的公众是如此不信任政府和企业，以至于官僚机构和企业领导之间的非正式沟通也常常会被解释成是在努力解决共同的问题，因而会被看成是反对公共利益的密谋。”此外，美国市镇政府机构中都设有区划委员会，主要从事社区的区域规划工作，负责制定社区发展的基本原则和远景规划及小块土地的出卖和其他土地使用问题，提出优惠政策、吸引投资、增减税收的方案等。区划委员会的成员由不拿工资的市民志愿者组成，利用业余时间进行工作。区划委员会的所有决议都要经居民公决。

从美国政府的财政支出中可以看出美国政府的公共服务性。王喜梅与张桥云研究了美国联邦政府的财政支出，其中各类保障支出占总支出的比例一般保持在46%～52%之间，州和地方政府财政支出用于教育的占34%以上；公共福利支出所占比例超过16%以上。这种财政支出结构保障了民众的生存、安全、教育和医疗等基本需求，保证了社会的相对稳定。

2.中国地方政府的职能定位。受集体主义价值观及中央集权政治传统的影响，新中国成立以后，中国政府作为行政权力的拥有者和行使者，曾长期扮演着全职全能的角色。行政机构集中了政治、经济、文化、社会和思想各方面的职能。改革开放以后，中央政府开始减少对市场和社会的控制，村民自治开始实施，市场开始在一般竞争性领域发挥更大的作用。但中央政府没有将国有经济的控制权和剩余索取权直接分配给企业，而是转归地方政府，这样使地方政府的职能进一步强化。一方面，相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言，地方政府成了有着独立经济私利的“准市场主体”，另一方面，地方政府又担负着公共服务和社会责任监管的职能，逐步成为集经济决策权、行政管制权和社会控制权于一身的全能型政府。

然而在以经济建设为中心的时代背景下，财政税收的不足，对GDP增长的追求，地方预算的软约束，个人“寻租空间”的诱惑，过于强调经济增长指标的官员考核机制等，使经济职能日益成为地方政府及官员的主要职能，地方政府承担着许多本应由市场或企业承担的职能，如招商引资、土地经营、企业投入、资源配置等，这些都无不以行政力量来推进。地方政府“双重人格”的“经济人”身份日益突出，日益从公共服务者变成了一个追求利润最大化的经济实体或投资型政府，导致“地方政府公司化”。其具体表现为片面追求经济增长，GDP成了地方政府的营业额，财政收入成为地方政府的利润，地方政府变成了单纯追求经济利益的公司，地方政府领导则犹如董事长、总经理，其“政绩”主要表现为“公司”领导群体的升迁，从而实现行政集团的福利最大化，但却几乎忽略了政府的社会责任。这种异化的政府职能置其应有的公共服务职能于不顾，甚至不顾其财政承受能力，大上基础建设项目，争先恐后设立工业园或开发区，对当地企业的质量问题、侵权行为与环境污染视而不见，对所在地区教育医疗社会保障等公益事业漠不关心。于是出现了全民招商、形象工程、野蛮拆迁、官商合谋、债务激增、干群关系恶化等现象，以至怪事连连，奇事不断。政府官员也越来越习惯于审项目、批资金、挣收入，对企业监管“有利抢着管，无利都不管”，对有利的项目或企业审批过多过细，致使一个审批项目不停地在政府部门间“流转”，要盖数十甚至上百个公章。

3.中美地方政府职能定位与企业社会责任监管。美国地方政府的职能定位简单清晰，就是公共服务的提供者及企业市场行为的监管者，没有招商引资、土地经营、企业投入等职能。这种有限政府的角色定位，构建了美国政府、公民、社会、市场各方边界清晰的现代社会结构。在这一模式下，社会个体自主平等，政府有限干预，企业自由竞争，既留给了企业自由竞争和创新创造的空间，又保证了社会个体自由和权利的实现，也促使各级政府更加专注于公众产品的提供与市场秩序的监管，从而减少了企业社会责任问题的发生。

中国地方政府全能主义的角色定位及地方政府作为竞争主体参与市场竞争和利益分配的结果，导致了以行政或非行政方式对私人投资的挤出效应，带来了盲目决策及低效投资所造成的无法挽回的经济损失，以及官员寻租腐败的道德风险。地方政府自身也已经成为企业社会责任问题的最大根源。全国每年十余万起的群体性冲突事件，绝大部分都是因地方政府参与的强制拆迁、影响生态环境的投资项目的引进所导致的。而地方政府为社会提供公共服务的基本职能和角色也日益被淡化。扩大投资的冲动及行政性投资的低效益，导致地方政府对公共产品和公共服务的资金投入始终不足，甚至将本应由政府为主供应的某些公共服务推向市场与社会。

据统计，“十五”期间，我国地方财政支出中，人均教育支出、人均卫生支出、人均社会福利救济费支出的比例均没有增长。根据中国社会科学院做出的《中国城市基本公共服务力评价》（2010～2011），9项基本公共服务得分都不及格，特别是住房保障、公共安全、基础教育、社会保障和就业几个项目的得分最低，这些民生项目发展的严重滞后，直接导致我国社会本身发育畸形，“丛林法则”盛行，使得“最不合理的社会分配和财富剥夺过程合法化”。冯素水对中美财政支出结构进行比较后发现，我国的经济建设支出始终排在财政支出第一位，高达28%，而美国仅7%。美国财政总支出中排在第一位的是对民众的福利补贴，达31%，而中国仅5%。可以说，中国经济的高速增长正是以政府公共产品提供功能不足、企业社会责任监管的有效性降低为代价的。

三、研究结论与建议

以个人主义与集体主义价值观为背景，从地方政府权力来源、权力监督、职能定位等不同角度对中美企业社会责任的政府监管进行了比较研究。研究表明，在美国个人主义的文化背景下，对个体权利的强调，对政府权力的怀疑与警惕，使美国形成了“有限政府”的角色定位及对政府权力的严格监督机制，确保了政府专注于企业社会责任的监督。在中国集体主义的文化背景下，对整体价值的强调，对政府干预的路径依赖，使中国形成了全能型政府的角色定位，地方政府权能的不断扩张及地方政府“经济人”特征的日益突出，企业社会责任监管职能被弱化，加剧了企业的社会责任问题。

根据以上分析，对如何促进中国企业社会责任治理问题我们提出如下建议。

（一）变革地方政府的目标导向

政府的目标定位应是社会利益的最大化，而不是经济利益的最大化。中国地方政府在承担公共服务与企业社会责任监管职能的同时，也承担着经济发展和GDP增长的重要职能。GDP增长的目标导向使地方政府双重人格中的经济人身份日益突出，公众服务与社会责任监管的职能日益被扭曲和异化。因此，应变革地方政府GDP增长的目标导向，在宏观上消除对GDP的迷恋和崇拜，在增长目标中嵌入环境、社会等因素，将资源成本、环境成本、就业水平、教育质量、社会保障等生态价值及社会价值作为首要指标纳入到地方政府的考核中去，推动地方政府从追求GDP总量的增长转到更加注重公平、注重质量、注重社会福利、注重生态的负责任的发展方式，真正实现低增长或“无增长的繁荣”。

（二）加强对地方政府权力的监督在中国，有公众参与的地方政府权力外部监督机制的体制性缺失，导致了地方政府权力的扩张及其与社会公众利益的脱节和脱离。可以借鉴美国，建立起严格的地方政府权力公众监督机制，如严格独立的审计制度，政府决策小事要听证，大事要公决，政府所有活动都完全透明公开，对政府的失职要实行问责罢免制。真正做到将公共权力放进透明的“金鱼缸”，让政府权力在阳光下运行。要强化政府权力监督的制度建设，将地方政府的权力关进法律和制度的笼子里，确保政府权力在以社会利益为目标的轨道上正确地运行。总之，要通过有效的权力监督机制促使地方政府专注公众的利益和意志，使地方政府真正成为企业社会责任的有效监管者和社会利益的忠实守望者。

（三）推动地方政府职能的转变

美国秉承有限政府的理念，尽量减少政府对经济与社会的干预。严格的权力边界使美国政府违背公众利益的机会大大减少，保证了各级政府专注于公共服务的提供与企业社会责任的监管。在中国，迄今为止，各级地方政府仍然定位于公共服务和经济发展的双重职能，且经济建设职能始终居于主导地位。所以，要解构传统的政府“全能主义”模式，通过立法清晰地界定政府与企业的权力边界，将经济建设职能逐步从地方政府的职能中剥离出来，确保政府与企业各司其职。哈耶克曾经指出，“只要社会的特征是权力计划一切，这个社会就产生不了任何高尚的和普世的道德。只有政府与社会的边界清晰了，企业才会确信，他朝着道德目标及长久利益的一切努力不会为任何机构和个人所干扰，也唯有如此，企业才会敬畏道德并真正的负责任起来。”

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（责任编辑：刘明）