破解京津冀一体化困境的思考

文/牛凤瑞

【摘要】京津冀客观上存在着较强的相互依存关系，是特殊的省域之间的协同发展问题。京津冀协同发展要由授权经济向市场经济转型，要弱化对规划和产业政策的过高期待。京津冀协同发展的重点是界定政府权力边界。

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关键词 京津冀一体化；协同发展

【作者简介】牛凤瑞，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员，研究方向：城市发展与环境。

京津冀一体化上升为国家战略以来，有关京津冀一体化的发展战略、总体思路、基本路径、方案举措等众说纷纭，仁智互见。笔者接触京津冀一体化问题已经30多年，对于破解京津冀一体化困境之道再做如下思考。

一、京津冀一体化是特殊的省域之间的协同发展问题

京津冀一体化从1983年国家土地管理局立项京津唐国土规划纲要研究，提出理念设想，到本世纪第一个10年以首钢搬迁为代表的付诸实践，其间经历了近30 年。这里既有两市一省特殊区位、不同的发展阶段和思想观念等原因，也有政治经济体制、行政区划分割等原因。把握特殊性，针对具体原因进行具体分析，才能找准京津冀一体化的前进方向。

京津冀一体化不是主权国家之间的一体化，而是一个主权国家内省级行政区之间的协同发展问题，是在同一政治、经济、社会体制下，同一货币金融体系中，同一外经外贸政策约束下的不同地域之间的协同发展。京津冀一体化的协同发展，不是一般意义上的协同发展。我国省域多以自然地理地貌划分边界，一个省域即相当于一个欧洲大国的幅员，国民经济体系具有相对较高的完整性和独立性，历史文化具有较浓重的地域特色，省域边界基本稳定大多也有数百年以上的历史。而京津冀共同拥有一个自然地理单元，拥有同一个生态环境和历史文化圈，50多年前京津郊区的大部分还隶属河北。从历史上看，北京为京畿重地，而津冀则属畿辅之地，且均有700多年历史。京津冀客观上存在着强烈的相互依存关系，在经济社会发展、生态环境保护和历史文化承传上本应融为一体，只是因为行政区划被割裂开来。同为直辖市的上海东部邻海，陆地分别与江苏、浙江接壤。换言之，江苏、浙江仅有一隅与上海接壤，而京津两大直辖市陆域几乎被河北省域合围，是名副其实的河北“飞地”。这种地理中心腹地被京津开“天窗”的行政区划阻隔，不仅肢解了河北发展的整体布局，而且限制了京津两市的发展空间；不仅是环京津贫困带形成的重要原因之一，也是京津冀一体化上升为国家战略的深层依据。

二、京津冀协同发展要由授权经济向市场经济转型

从上世纪50年代京津冀行政边界划定到改革开放，我国实行的是全国一盘棋的计划经济体制，政策的方向是农业支援工业，农村为城市提供积累。京津冀区域的资源要素配置首先要服从国家计划，执行中央指令。由于特殊的区位，满足京津两个特大城市发展需要的区外成本首先要由作为农业、农村大省的河北来承担。京津两市既然能够通过中央计划满足自身发展的需要，也就没有必要更不会有动力与河北进行相对艰难的平等的利益博弈。而河北虽有对京津的需求，但首先是执行中央指令，履行支援京津的义务。上世纪70年代末以后，我国改革开放实行的是由南向北、由东部沿海向西部内陆、由局部地区先行试验到全面推开的渐进的递度推进战略，地区发展更多地受惠于中央的放权和对地方发展自主权的赋予，于是争取中央赋予优惠政策，建立各种类型的特区、新区、开发区，甚至某些重大建设项目审批立项选址等成为省际竞争的重点，省际之间的经济竞争也更多地表现为争取中央授权发展的竞争，即所谓的授权经济。应该说，授权经济对于实现我国经济发展和平稳转型具有积极意义，在我国当时的体制下具有阶段性的合理性。但授权经济毕竟是中央高度经济集权的产物，是计划经济的一种蜕变和延伸。随着开放的全方位推进、经济体制和行政管理体制改革的深入，授权经济固有的弊端也日益凸显。实现由授权经济向市场经济的转型成为必然。授权经济取决于省级政府在中央的政治话语权。京津冀虽然同为省级行政区，但在中央的行政话语权则是北京高于天津，天津又高于河北。河北在与京津两市的授权经济竞争中处于弱势地位。京津两市既然拥有授权经济的相对优势地位，又有发展空间，着力于自身的发展也就成为理性选择。只有在其自身空间环境不能容纳发展体量、授权经济效应大幅衰减的时候，两市才会有与河北协同发展的内在动力。这既是京津冀一体化从提出理念到付诸实践经过了20多年的体制根源，也是京津冀协同发展的现实意义所在。京津冀三地人口占全国的8％，GDP 占全国的11％，是我国经济集聚度最高的三大区域之一，也将是我国未来经济社会发展的三大引擎之一。京津冀协同发展实践将对破除行政区划壁垒、构建生产要素跨区自由流动机制、完善市场决定资源配置体制发挥示范作用。

三、京津冀协同发展要弱化对规划和产业政策的过高期待

京津冀协同发展提上日程以来，制定相关规划和产业政策再掀高潮，人们也对出台规划和产业政策寄予厚望。事实上，区域协同发展虽然离不开规划和产业政策的引导，但在实践中，墙上挂的规划以及规划中的多变、失误甚至失败的概率极高，产业政策误导、成本高昂、得不偿失的实例并不鲜见。根本原因在于政府的过度自信和过高的资源掌控能力。区域发展有其客观规律，规划和产业政策只有与客观规律相吻合，才能发挥正向的引导作用。规划和产业政策是人为的产物，而规划和产业政策的制定者对客观规律的认识存在局限性，不同制定者的知识结构、价值取向也各不相同。区域发展中的矛盾和问题的暴露有一个过程，其主要矛盾和问题也会随着发展而改变。规划和产业政策制定者的知识水平和现有技术手段还不足以把握影响区域发展的所有变量，并做出相应安排，因此此科学的细线条规划往往难以做到，粗线条规划又往往“不解渴”，这也是规划修订和实施滚动规划的依据。所以期待通过规划解决京津冀协同发展基本问题很可能会落空。

产业政策是调整经济结构、优化生产力布局的重要手段。于是，伴随京津冀协同发展声音的高涨，北京确定“三高”企业迁出名单，河北地方政府拒绝三高企业迁入的声明一时成为媒体热点。我国现有多个行业出现所谓“产能过剩”，但只有政府控制最严或者扶持过度的少数行业消化过剩产能成为严重的政治和社会问题。现实使我们不能不做出以下思考：其一，一个区域的产业结构是由区域资源禀赋、人文资源、发展阶段和技术水平等综合因素决定的，是区域分工的结果，而区域分工的依据是发挥区域比较优势，取得更高的比较收益，往往不以人的主观愿望为转移。其二，高端产业、战略新兴产业、绿色产业作为一个发展中大国国家层面行业政策的导向和目标追求，不无道理，但具体到省域及其以下区域则要具体问题具体分析。高端、新兴战略产业离不开中低端和传统产业的配套，绿色产业也只是相对的。高端、新兴战略产业和绿色产业的发展要依赖于相应的条件，具有相应的赢利能力，长期依靠财政补贴和政策优惠支持的高、新、低、绿产业是不可持续的。其三，一个行业和企业应否被淘汰和关闭不取决于其有无污染或者污染的大小，而取决于其产品（服务） 有无真实的市场需求，取决于在此地有无生产成本优势。有真实市场需求又无经济性的替代品（服务），则是此处迁出不再生产而彼处迁入继续生产，即排放和污染的转移问题。当然，若企业转移伴随技术进步、节能减排、减少污染，则是迁出地和迁入地的共赢，皆大欢喜。其四，通过调整税率、征收资源税和环境税等经济手段，改变企业经营的外部条件，实现企业污染成本的内部化，是区域产业政策的基本方向，以行政指令确定企业迁出名单或者公布限制进入行业目录，成本过高，也与市场决定资源配置的改革方向相悖。

四、京津冀协同发展重点是界定政府权力边界

京津冀协同发展的总体目标是实现2+1>3的效果，近期的直接目标是在持续推进京津转型发展的同时，加快河北的发展，缩小与京津过大的发展差距，基本路径是建立健全生产要素跨区域自由流动的体制和机制。为此必须放开被束缚的无形之手，减少审批和对微观经营活动的行政干预，发挥市场配置资源的决定作用；规范越位越界的有形之手，界定政府的权力边界，更好地发挥政府作用。在三地各有其相对独立利益诉求的情况下，中央政府既要引导三地发挥各自的比较优势，实现良性的区域竞争，当好仲裁者，又要担负起相应的责任，行使好中央的协调和转移支付职能。一是完善京津冀一体化的基础设施体系。统筹空港、高速公路、高铁、城际铁路、公交、给排水、能源供应、环境保护、自然灾害防治等基础设施和物流节点、通讯、金融网络规划建设，构建三地人流、物流、信息、资金等自由流动的支撑系统及其相应的体制机制。推进京津唐保同城化，建设1小时通勤圈当是第一步。二是构建京津冀一体化的责权利互相匹配、共治共享的生态环境保护体制和机制。首先是建立稳定的生态保护、水源涵养跨区域补偿机制，提高标准，同时要统筹三地人口产业布局和城市化进程，提高生态补偿资金使用效果。三是逐步缩小京津冀之间过大的公共服务地区差距。加大农村地区特别是河北农村地区养老、教育、医疗、就业培训等国家财政转移支付的力度，推进三地公共服务相对均等化。

（责任编辑：路辉）