海盐县就地城镇化实践研究

文/刘磊

【摘要】在我国城镇化建设进程中，实施“小县大城”战略和以解决“人”的城镇化为突破口的“海盐样本”成效明显。对海盐县就地城镇化实践的研究，有助于对就地城镇化的理论内涵、现实意义、条件依据和推进思路等有更为全面的认识和思考，有助于为其他地区新型城镇化建设提供一个思考和解决问题的视角。

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关键词 海盐县；城镇化；就地城镇化；实践研究

【作者简介】刘磊，中共浙江省海盐县委党校讲师，硕士，研究方向：公共管理、区域经济与发展。

未来一段时间，城镇化建设是我国经济社会发展的重要驱动，也是推进农村经济和社会发展的重大战略。近年来，浙江省海盐县基于自身产业结构及发展水平，通过实施“小县大城”战略，以解决“人”的城镇化为突破口，推进就地城镇化，取得明显成效。2013年11月，由国务院农综改办、中国金融信息中心主办的解读“就地城镇化的海盐样本”专题研讨会在海盐举行。新华社、光明日报等多家主流媒体也对海盐县的城镇化实践进行了跟踪报道。

一、就地城镇化的理论内涵和实践意义

（一） 就地城镇化的理论内涵

目前，学术界对就地城镇化进行了许多有益的探讨，但尚未有一致的标准。厉以宁（2013） 认为，中国要走出符合国情的城镇化道路，采取“老城区+新城区+新社区”的模式，实现农民“就地城镇化”，也就是说农民不仅要进入老城区、新城区，还要进入以新农村为基础发展而来的新社区。只要公共服务到位了，新农村就可以由村的管理变为社区管理模式，这才是我国城镇化发展的希望所在。潘海生（2010） 则认为，所谓“就地城镇化”就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。赖杨恩（2000） 认为就地城镇化，即结构转型城镇化，主要表现为农村通过产业结构、就业结构的转换实现就地城镇化。

可见，无论各方面学者具体表述有何差异，实质内容却无不同。总之，就地城镇化也就是“家门口的城镇化”，即农村的城镇化，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过增加收入，提高自身素质，改变生活方式，过上现代城市生活。也就是说，农民进城的实质则是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化，而不是简单的表面化的进城过程。

（二） 就地城镇化的实践意义

就地城镇化是推动农村地区经济社会发展的一大战略。通过就业方式及公共服务的延伸，不仅推动了城乡有机融合，同时也化解了异地城镇化所带来的一系列社会经济问题。一是有助于节约土地资源，破解发展瓶颈。传统农村普遍存在居住分散、宅基地占地面积较大、土地利用率不高等不同程度的土地浪费现象。新农村、新社区建设通过前期科学规划、集中居住等方式可以节约大量土地资源。二是有助于改善居住环境，增加农民收入，通过新社区的建设促进了农民多元就业，多渠道地增加了农民收入。三是有助于激活农村要素资源，增强发展动力。通过赋予农村宅基地双权双证，即集体土地使用证及房屋所有权证，使得农民住房获得了抵押融资资格，从而帮助农民通过市场获得了资产的资本化，增强了农村经济发展的内生动力。四是有助于推动集约经营，扩大产业规模。在就地城镇化的过程中，通过统筹居住区建设及产业布局，有助于促进产业集约、集聚发展，有助于推动农村土地使用权的流转及规模种植，在一定程度上促进了传统农业向现代农业的转型。

二、海盐县就地城镇化的概况与优势分析

（一） 海盐县就地城镇化的概况

海盐的新型城镇化以“就地城镇化”作为鲜明的发展模式和特色，突出了“市民化内涵”，以解决“人”的城镇化为突破口，以就地就近实现就业和市民化为目标，在统筹城乡综合配套改革的基础上，针对不同人群设计提供进城和留村的市民化路径。通过做大做强县城、做精做全集镇、做优做美农村三个层面的发展，实现了农民的就地就业、就地转移和就地保障，使农民职业化、生活方式城市化。

（二） 海盐县就地城镇化的优势分析

1.产业发展优势。目前，海盐县的人均GDP无论是在全国还是在浙江省范围内都属于经济发达地区。2013年，全县人均GDP达到86299元，三次产业比例为6.5∶57.8∶35.7，农业所占的比重较小，二三产业近年来一直以较快的速度增长，完全具备了就地就近转移农民非农就业的经济基础与条件。

2.交通区位优势。海盐位于沪、杭、苏、甬四大城市的中心，到四座城市的高速路程时间都在一小时以内，全县境内实现了15分钟上高速，县内各地到县城的车程在20分钟以内。良好的区位优势，使全县农民不必生活在大城市也能享受大城市的辐射效应，具备了就地城镇化的空间条件。

3.城乡均衡优势。近年来城乡居民收入比一直稳定在2∶1左右，城乡发展较为均衡。城乡基础设施差距不大，文化、教育、卫生等基本公共服务均等化水平较高，成为农民就地就近实现市民化的基础。

4.改革先发优势。海盐县开展了以“十改联动”为主要内容的统筹城乡综合配套改革试点，在城乡户籍改革等方面先行先试，进行了很多有益的探索和尝试。2012年起，开展了以深化农村产权制度改革为主要内容的全国农村综合改革示范试点，为推进农民市民化创造了有利的政策氛围。

5.中欧合作优势。工业化初期欧洲的城镇化道路对我们有较大参考价值。2013年，与丹麦松德堡市签订了中欧城镇化合作城市项目意向书，并作为12个签约城市中唯一的县级城市参加了中欧城镇化伙伴关系论坛，开启了中欧合作的大门。

6.人口集聚优势。海盐县经过村庄布局规划、布点规划及完善，为农业人口市民化转移提供了县城、新市镇、农村新社区三个不同层次的选择。仅2009年以来，向小城镇和农村新社区转移人口的数量就达6.32万人，占全部农业人口的22.5%。

三、海盐县就地城镇化的实践总结

在推进就地城镇化的具体实践中，海盐县推行行政管理权限、要素保障机制、财政管理体制等方面的改革，大力借鉴发达国家城镇化发展的经验教训，走出了一条崭新的实践道路。

（一） 就地就近实现非农就业和市民化，努力实现“人”的城镇化

通过提高农民在城镇化发展中的生存就业能力、创业创新能力和综合竞争实力，实现新型城镇化的海盐样本的“就地城镇化”。一是加快推进产城融合。以“两城两区”（滨海新城、中国核电城、经济开发区、南北湖风景区） 建设为抓手，努力打造产业集聚、三产联动发展的黄金海岸经济带。二是加快实现城乡一体化。通过“确权”“赋能”逐步破解城乡二元结构，推进城乡融合发展。率先推动了农村房屋产权、宅基地使用权确权工作，全面完成农村集体资产股份制改革。积极探索了以农村宅基地、集体资产股份等农民财产权利为基础的农村金融产品创新，健全了农村产权交易中心，推进了农村集体资产产权公开交易。三是提升城乡公共服务均等化。探索建立面向职业农民的社会保险办法，建立全覆盖的城乡居民社会养老保险、医疗保险和医疗救助保障体系，完善了以职工基本养老保险等为核心的社会保险制度，理顺了各类保障制度的衔接。通过优化资源配置，推进了基础教育、基本医疗、社区文化的均衡优质和谐发展。

（二） 完善农村宅基地的取得、使用和退出机制，探索农村宅基地制度改革

创新农村宅基地管理体制机制，建立了城乡统筹相协调的农村宅基地管理体系，探索出一条沿海经济较发达地区推进农村土地制度改革的可行途径和模式。一是保障农村宅基地合理的刚性需求，在坚持节约集约利用土地的原则上，使保留区村庄点成为让人记得住“乡愁”的地方。盘活农村空闲的建设用地，用好城乡建设用地增减挂钩政策，积极探索了挂钩节余指标市场化配置机制，并允许在省域范围内流转，扩大增值收益。二是加强对农村宅基地的管理，建立了“村级审查、乡镇审批、县管转用”审批模式，实行了扁平化、属地化管理模式。另外，鼓励村集体经济组织结合本地实际，运用市场竞争机制，采取宅基地有偿选位、级差排基的办法，公平公正地配置有限的宅基地资源。三是盘活农村宅基地资源，建立了集体土地收储制度，成立了县农村宅基地收储公司，采取置换、奖励、补助或公寓房安置等方式，协商收回空闲或多余的宅基地统一利用。

（三） 创新金融服务和产品，探索多元化可持续投融资机制

通过深化财政和金融改革，厘清政府与市场的关系，形成政府宏观调控有力的新型投融资体制。一是推进投融资管理机制改革，放宽民间资本准入条件，鼓励和引导民间资本参与市政公用事业和基础设施项目的建设和运营。二是提高投资结构调整政策的有效性，合理调整投融资结构、规模和比例，构建投融资渠道多元、结构均衡、产业布局合理的新格局。三是改进政府投资监管，建立了政府投资项目全过程、多层次、内外结合的监管体系，建立了责任追究制度和社会监督机制。四是积极推进金融服务城镇化发展。推动发展小型金融机构，鼓励更多的民营担保机构开展中小企业的融资担保业务，建立财政资金对担保机构的风险补偿机制。稳步推进政府性投资项目融资方式多样化，开展股权融资、产权交易融资、债券融资等，优化融资结构。五是加强政府性投资项目绩效管理，建立偿债准备金制度，完善政府债务长效管理机制，把地方政府债务纳入全口径预算管理。同时，加强融资平台公司管理，推动融资模式从政府主导向企业主导转型，大力推进企业债券发行工作。另外，严格事前审核把关、事中控制监督、事后检查评估各个环节，推进政府投资项目的健康有序发展。

（四） 借鉴发达国家的经验，以绿色低碳、产城融合为发展理念

与丹麦松德堡市建立了中欧城镇化伙伴关系，积极借鉴欧洲绿色低碳城市的城镇化经验。一是围绕绿色生态示范城区、绿色低碳小城镇、森林城市建设等主题，创导低碳生活理念，建设“绿色海盐”，发展绿色低碳产业，提升产业发展层次和城乡生活水平。二是加强对欧洲国家先进农业技术、管理方法、人才资金及其他农业资源的引进，探索发展循环农业、绿色农业、有机农业，开展生物能源等的综合循环利用，促进了城乡发展的可持续性。三是整合旅游资源，打造绿色生态旅游。通过大力发展旅游产业，倡导生态旅游，深化滨海新城旅游开发，加速了城乡融合，使海盐旅游呈现出水乡风情与滨海特色相融共存的良好局面。

四、海盐县就地城镇化实践中存在问题及剖析近年来，海盐县就地城镇化实践成效显著，基本实现了农民权益、就业方式及公共服务供给的城镇化，但在实践探索中，也同样存在一些问题亟需破解。

（一） 存在概念认识误区

不少乡镇领导片面认为只要城镇人口增加了，城镇化水平就提高了，单纯、机械地把城镇化理解成农村人口变成城镇户口，甚至有的地方强行圈地，不惜转换农民户口，以达到加快城镇化的目的。事实上，城镇化除了表现为人口集聚外，还表现在城镇功能的发挥、基础设施等公共资源的完善、居民生活的质量和幸福指数等方面。

（二） 发展方式过于粗放

一是过于注重外延平面式扩张，忽视内涵挖潜，导致建设用地增长速度远远高于农村人口的转移速度，不合理利用和浪费土地现象突出。二是不少乡镇领导为追求政绩，不因地制宜，盲目模仿“克隆”，甚至照搬国内外大城市模式搞建设，忽视挖掘城镇自身的文化底蕴，造成“千城一面”。三是个别乡镇领导推进工作急功近利，行政色彩过于浓厚，有些地方片面追求建设规模与速度，通过行政区域调整、撤乡并镇等途径追求外延式平面扩张，通过“逼农民上楼”来实现城镇化。

（三） 保障措施严重滞后

一方面，地方政府直接经营着农村土地，并获得经营收入的最大部分，土地虽然是农民的“命根子”，但农民在土地征用、补偿标准等方面并没有足够的话语权。另一方面，旧的户籍制度的藩篱依然存在，由于户籍与上学、就业、住房及社会保障相联系，农民向城镇迁移、向市民转变仍然受到很大限制。

（四） 管理体制相对滞后

随着城镇化进程的加快推进，原有的管理体制显得力不从心。镇政府虽为一级政府，但却缺乏相应的管理权限，作为基层政府所应具备的行政许可权、处罚权、强制权等严重缺乏。由于目前条块分割的体制，小城镇缺少有效的行政管理手段、经济发展的审批管理权、维护稳定的行政执法权、加快建设发展的要素配置权、加快空间集聚的政策机制，制约了就地城镇化发展，政府职能常常陷入“该管的事管不了，不该管的事管得太多”的困惑之中。另外，随着外来务工人员的增多，乡镇政府机构编制有限，也为乡镇的社会综合管理职能提出了新的挑战。

五、完善海盐县就地城镇化建设的思路

针对海盐县就地城镇化过程中存在的问题，必须坚持科学的发展理念和原则，着力解决新型城镇化发展的关键性问题。

（一） 坚持以人为本，促进和谐发展

把以人为本的要求贯穿于推进新型城镇化的全过程，围绕提升城乡居民生活品质，进一步加强社会管理，加快建设生态、宜居、宜业城镇，增强人民群众的幸福感。在解决“人到哪去”问题上，必须针对不同人群设计提供不同的路径，切实实现农民的就地就业、就地转移和就地保障。

（二） 坚持规划引导，促进有序发展

必须高起点编制规划，高标准实施规划，不断完善规划体系，强化规划管理，充分发挥城乡规划对资源配置、产业发展、城乡统筹、区域协调、环境保护和城镇建设的引导调控作用。必须严控增量，盘活存量，切实通过规划提高城镇建设用地集约化程度，着力提高城镇建设用地利用效率。

（三） 坚持深化改革，促进创新发展

一是探索实施“扩权强镇”改革试点，把下放权限惠及所有镇，并增加扩权事项。二是要在继续深化户籍制度改革的同时，在解决进入城镇农民就业稳定性、降低迁徙成本、优化生活环境等方面进行新一轮政策创新，逐步放开农村小城镇的户口迁移限制，允许农村人口自由地进入小城镇务工经商。三是完善多元化可持续的城镇化投融资机制，拓展融资渠道和模式，提供公平竞争机会，创造良好市场环境，积极鼓励社会资本参与海盐县的新型城镇化建设。

（四） 坚持城乡统筹，促进一体化发展

一是转变经济发展方式，破除体制机制障碍，创新城乡规划建设管理的理念和手段，努力形成有利于产业和人口集聚、有利于新型城镇化健康有序推进的体制机制和政策环境。二是以加快推进新市镇建设为突破口，促进中心城区和新市镇、新农村建设良性互动，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

（五） 坚持绿色低碳，促进可持续发展

坚持生态保护与污染防治并举、经济建设与环境保护并重。将“低碳、生态、循环”的发展理念，始终贯穿于新型城镇化发展之中，努力实现生态优先，文明发展。

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参考文献

[1] 赖杨恩.我国农村小城镇发展的问题及政策取向[J].甘肃社会科学,2000,(1).

[2] 厉以宁.中国应该走农民“就地城镇化道路”[J].新农业,2013,(11).

[3] 潘海生.就地城镇化——一条新型城镇化道路[J].政策瞭望,2010,(9).

（责任编辑：刘明）