云南省新型城镇化建设的特点、机遇及路径

文/韩博 郑宇轩 储星星

【摘要】新型城镇化是新常态下拉动经济增长的动力引擎。云南省是集边疆、民族、山区、贫困四位一体的西部省份，加快新型城镇化建设意义重大。本文回顾了云南省新型城镇化建设的特点，分析了面临的重大机遇，最后提出云南省新型城镇化建设应遵循“S”型方式，建设重点上应当以带动就业为根本夯实城镇化产业基础，以市场融资为手段破解城镇化融资难题，以特色城镇为目标把握城镇化内涵实质。

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关键词 新型城镇化；经济增长；路径选择；云南

【基金项目】云南省哲学社会科学基地项目“云南藏区转变经济发展方式研究”(JD2011ZD02)。

【作者简介】韩博，云南省社会科学院经济研究所助理研究员，硕士，研究方向：区域规划与发展；郑宇轩，云南大学经济学院硕士研究生，研究方向：金融学；储星星，云南大学经济学院硕士研究生，研究方向：国际金融。

城镇化是全球经济社会发展的必然趋势，是现代化的必由之路，已经成为新常态经济下拉动经济增长的引擎。党的十八大以来，城镇化作为扩大内需和拉动经济增长的动力因素提升到了前所未有的战略高度。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，应当围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。云南省作为集边疆、民族、山区、贫困四位一体的西部省份，加快新型城镇化建设无疑具有重要的现实意义。

一、云南省新型城镇化建设的特点分析

（一） 经济全面提速发展，带动城镇化率大幅提高

改革开放以来，云南省经济社会发展取得了瞩目成就。“十一五”的5 年即2006 年、2007 年、2008年、2009年和2010年，云南省GDP增速均高于11%，分别达到11.9%、12.5%、11%、12.1%和12.3%，基本高于同期全国水平，是改革开放以来增长最快且最为稳定的一个时期。进入“十二五”，云南省GDP增速显著高于全国平均水平，增速位居全国各省份前列，特别是2012年，云南省GDP总量首次突破万亿元大关，2013年GDP增速达到12.1%，高于全国4.5个百分点。伴随经济社会的快速发展，云南省城镇化水平也快速提升，城镇化率由1978 年的5.12% 提高到2013 年的40.48%。截至2013 年末， 云南省常住人口达4686.6万人，其中常住城镇人口为1897.1万人，常住人口城镇化率为40.48%；户籍总人口4604 万人，其中城镇户籍人口达到1254万人，户籍人口城镇化率为27.24%。

（二） 城镇化率落后于全国，位居西部省份中下游水平

从全国视角来看，截至2013年末，全国城镇化率为53.7%，云南仍落后于全国13.22个百分点（图1）。从西部省份视角来看，截至2013年末，云南省城镇化率排在内蒙古、重庆、宁夏、陕西、青海、四川、新疆、广西之后，仅高于西藏、贵州、甘肃，距离西部省份中城镇化水平最高的内蒙古仍有18.23个百分点（图2）。可见，无论从全国还是从西部省份来看，云南省新型城镇化建设仍有很长的路要走。

（三） 城镇化率落后于全国，位居西部省份中下游水平

根据城镇人口在总人口中所占比重，本文针对云南省所辖16个州市2013年城镇化水平进行了测算（图3）。各州市城镇化水平差异明显，主要表现为：第一，昆明市城镇化率遥遥领先，达到68.05%，高于全省平均水平27.57 个百分点；第二，仅昆明、玉溪、曲靖、楚雄4个州市城镇化率超过全省平均水平；第三，迪庆、昭通和怒江3个州市城镇化率低于30%；第四，城镇化率差异过大，最高的昆明是最低的昭通和怒江近3倍；第五，人口基数排名全省第三的昭通城镇化率仅达到26.2%。另外，限于数据获得性制约，本文未对县级区域进行分析。但根据云南省作为少数民族聚居的地区，少数民族人口占全省人口的近1/3，根据最新公布的国家级贫困县名单，云南省仍有73个，占全国的12.33%。云南省新型城镇化建设任重道远。

（四） 城镇化建设成效已经显现，但存在问题不容忽视

近年来，云南城镇化建设成效已经显现，突出表现在：从城市群形成来看，初步形成了以滇中城市群为核心，包括滇西、滇东南、滇西南、滇西北、滇东北在内的六大城镇群，成为引领带动全省城镇化进程的主力军。从城镇公共服务能力来看，在就业、住房、教育、医疗、卫生、文化、体育、养老等公共服务设施等方面都不断完善，公共服务能力显著增强。从城镇化建设用地来看，全省启动了用地上山的城镇化决策。然而，云南省城镇化建设仍存在一些问题不容忽视，突出表现在：一是普遍存在重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务等问题；二是第二三产业滞后，城镇化建设的产业支撑和就业促进能力不足；三是在城镇化建设中对环境保护、民族特色保护等方面未受到应有的重视；四是新型城镇化建设存在巨大的资金缺口，现有财税能力难以支撑未来快速增长的城镇化需求。

二、云南省新型城镇化建设面临的机遇

新常态经济下，云南作为发展的潜力地区，随着国家实施新一轮西部大开发，“桥头堡”战略和滇中城市群规划等一系列国家级战略规划的推进，云南将迎来难得的发展期。2013年，云南省GDP增速排名全国第3位，跨越发展态势明显。

（一）“桥头堡”和“一带一路”战略有利于新型城镇化内外兼修

2011年5月，国务院出台了《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》(国发〔2011〕11号)提出努力把云南打造成我国连接东南亚和南亚国家的陆路交通枢纽、对外开放的重要门户、西南地区的重要经济增长极。桥头堡战略历史性地把云南推向全国对外开放的前沿，对于打造国际陆路交通枢纽，培育西南地区重要经济增长极，推动中国-东盟自由贸易区发展，加强与印度洋周边国家的开放合作，完善中国全方位对外开放格局，维护国家能源和经济安全，意义十分重大。这一重大战略，提升了云南在全国开放格局中的重要地位，凸显了云南的区位优势，为构建第三欧亚大陆桥、开辟新的西向贸易通道提供了条件，为云南与西南乃至全国各省区市开辟了新的合作方向，拓展了更为广阔的发展空间。而“一带一路”战略的提出将进一步提升这一战略的空间和潜力，为云南跨越发展提供了重大契机，有利于云南在更大程度上利用两种资源、两个市场，加快融入区域经济一体化和全球化；有利于吸引更多的生产要素汇集到这片充满希望的热土，加快经济发展方式转变；有利于加快民族贫困地区发展，实现各族群众共同富裕和边疆和谐稳定。这一重大战略的推进和一系列重大项目的建设为云南经济社会发展提供了难得机遇。随着桥头堡战略的深入落实，云南新型城镇化建设将获得更多深化沿边开放所获得的外部市场红利和相关政策红利。

（二） 滇中城市群纳入国家规划有利于城镇化定位提升

立足于边疆、民族、山区、贫困四位一体的基本省情，紧扣发展不够快、不充分、不协调、不平衡的现实省情，中共云南省委九届四次全会提出了“翻两番、增三倍、促跨越、奔小康”的要求，即在2010年的基础上，到2020年，全省地区生产总值翻两番，城乡居民收入增长三倍，与全国同步实现全面建成小康社会的目标。新型城镇化建设无疑是拉动云南经济增长的重要动力，而城市群建设被认为是带动全省城镇化建设的火车头。2011年初国家发布的“十二五”规划《纲要》提出加快推进云南滇中城市群建设，与桥头堡战略一起正式上升为国家战略；2011年5月，滇中城市群建设正式获云南省政府批复同意，2011年8月3日召开新闻发布会正式公布；2012年，国家层面提出城镇化战略，把城市群发展作为引领区域发展的龙头，提出打造包括滇中城市群在内的10个区域性城市群。按照构想，云南省将以昆明为核心，携手曲靖、玉溪和楚雄进行滇中城市群建设，构筑出“一核、两轴、三圈、四极、五通道”的空间结构。滇中城市群区域内资源富集、产业基础扎实，是云南省最主要的产业聚集区，城市群雏形已初步形成。规划对滇中区域及区际间的产业协调发展，基础设施、公共服务设施建设、生态环境保护等做了统筹安排，以求打破行政区域限制，提升整体实力和综合竞争力。滇中城市群建设将加速滇中经济区加快发展，培育新的经济增长极，发挥其推动区域协调发展和国土空间均衡开发的重要作用。2014年4月，《云南省新型城镇化规划（2014-2020 年）》正式印发，为下一步云南省新型城镇化建设指明了方向。

（三） 沿边综合金改试点有利于城镇化建设融资促进

2013年11月，国家出台了《云南、广西建设沿边金融综合改革试验区总体方案》，系继十八届三中全会后和上海自由贸易试验区后首个沿边金融综合改革试验区。滇桂沿边综合金改试点致力于优化金融生态环境，加强金融基础设施建设，完善市场组织体系，培育发展金融市场，改善融资结构，提高金融规模和交易效率，深化对外交流与合作，加大金融服务边境地区的力度。积极探索金融改革创新，全面提升跨境金融服务水平，推动资本市场对外开放和扩大人民币跨境使用，逐步增强人民币在东盟和南亚国家的竞争力、影响力和辐射力。在新常态背景下，由于土地财政不可持续、融资平台潜藏巨大风险、地方政府性债务不断发酵，新型城镇化建设中如何破解融资难题是关键，未来，随着沿边金融综合改革试验区的探索，在深度挖掘财政性、政策性和市场性融资渠道创新潜力，发行地方政府债券、开征房产税、开发性金融提供引导和信贷资金、资产证券化和公司合营融资等模式将为新型城镇化建设提供有效的资金支持模式，相信随着这些金融政策的落实，云南新型城镇化建设的融资难题将得到有效解决。

三、云南省新型城镇化建设的路径选择

（一） 云南省新型城镇化建设的可行路径

从世界主要国家城镇化发展的历程来看，城镇化与经济增长的关系主要分为“S”型和“U”型两种。“正U”型是以非洲、拉丁美洲和南亚部分国家为代表的长期处于政局动荡不安、贫富分化严重、农业生产条件恶化、工业发展落后的不利境况，基础设施和公共服务过度集中在城市，大量农民被迫涌入城市，造成贫民窟泛滥与城镇化水平虚高；“倒U”型是指一些发达国家和发展中国家的中心城市，随着城市规模不断扩大出现市民生活成本攀升、生活质量倒退的现象，突出表现在交通堵塞、空气饮水质量下降、公共资源过度拥挤等，市民选择“逃离城市”，出现“逆城市化”。

“S”型路线以美国、英国等工业化国家的城镇化为代表，主要是指城镇化与经济增长具有正向促进作用，并表现出明显的阶段性加速和减速特征：城镇化初始起步阶段（城镇化率在30%以下） 经济增长速度较为缓慢，城镇化加速阶段（城镇化率在30%～70%） 人均国内生产总值快速提高，城镇化后期阶段（城镇化率在70%以上） 人均国内生产总值增加趋缓。结合中国和云南省的实际，云南省城镇化水平刚刚超过40%，正处于城镇化与经济增长的“S”型加速阶段（图4）。

由此来看，云南省新型城镇化建设应当选择“S”型路线，避免“正U”型和“倒U”型两类发展路线，促进新型城镇化与经济增长的协调、快速、可持续发展。

（二） 云南省新型城镇化建设的重点

新型城镇化建设是一项复杂的系统性工程，结合《云南省新型城镇化规划（2014-2020年）》确定的大方向，在推进过程中应当把握以下重点。

第一，以带动就业为根本，夯实城镇化产业基础。从发达国家的城市化经验来看，往往先有产业集聚而后促成人口的自然集聚（城市化），因此产业发展是城镇化的基础，也是扩大就业、提高收入、农村人口向城镇转移的基础，因此要加快新型工业化、信息化、服务现代化发展与融合，带动新型城镇化。其一，要以发展现代农业提升支撑能力，加快推进高原特色农业，提升农业现代化水平，加块新农村建设，从源头上解决三农问题，强化农业对新型城镇化的支撑。其二，要加快发展现代工业和现代服务业，扩大工业和服务业吸纳农村转移劳动力的能力。

第二，以市场融资为手段，破解城镇化融资难题。在经济增速放缓制约地方政府财税增加和地方政府陷入政府性债务困局的大背景下，如何融资是新型城镇化建设最为关键的制约瓶颈。云南新型城镇化建设应逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快推进融资主体、融资项目、融资条件和融资工具市场化，充分发挥市场力量推进城镇化的决定性作用。公私合营（PPP） 模式成为当下地方政府融资的新模式，其内涵本质是公共部门与私人企业合作模式，是指政府为了建设公共基础设施或者提供公共服务，以特许权协议为形式与私人企业之间建立合作关系。

第三，以特色城镇为目标，把握城镇化内涵实质。云南作为我国西南边疆省份，自古以来就有“七彩云南”“动植物王国”等美誉，基于独特的自然、历史、民族、文化，云南新型城镇化建设应当切实加以尊重并保护，突出云南新型城镇化的特色。一方面，应促进新型城镇化与自然山水特色、历史文脉特色、地域民族文化的有机融合，城镇化的核心是人的城镇化，尊重少数民族文化、信仰、宗教、生活习惯；另一方面，坚持“生态环保优先”，尊重和维护自然景观和生态系统，保护生物多样性，避免城镇化对自然生态系统的破坏，推动城镇绿色发展，全面提升城镇内在品质。

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（责任编辑：刘明）