清代地方官员补缺制度探析

卢佳林

（安徽大学 徽学研究中心，安徽 合肥 230039）

摘 要：如何选拔和任用地方补缺官员，每个朝代都非常重视，因为它不仅决定着官员素质的高下、行政效率的高低，更能体现着中央对地方官员任免权的控制，进而影响到一个王朝统治的兴衰成败。清朝也不例外，清朝通过控制地方官员的数量以及补缺制度，来加强对地方官员任用权的控制，加强中央集权。就清代补缺制度而言，补缺分为文官之缺，有宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、包衣缺、汉缺六种，武官之缺有旗缺（八旗满洲、蒙古、汉军之缺）、营缺（有满缺，也有汉缺）、卫缺、门缺四种。就官缺补授方式又可分为请旨缺、开列缺、拣授缺、留授缺、调授缺、题授缺、选授缺等，其中最重要的是总督选拔地方官的题授缺。

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关键词 ：清代；地方官；官缺；补授

中图分类号：K249文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）03-0024-04

满族建立的清朝是中国历史上最后一个封建君主专制的王朝，在中国历史上它是继元朝之后又一个由少数民族建立的统一政权。清朝推翻明朝的统治入主中原后，成为中国的统治者，其政权渐渐地得到巩固与加强。清朝处在中国封建社会的末端，对中国历史的发展意义深远。统一的多民族国家随着清朝统治的加强得到进一步巩固与完善，在幅员辽阔的中华大地上，清朝统治者根据地区特点和统治的需要，在地方上建立政权机构的基础上设置了相应的职官制度，形成了一套具有清朝特色的地方官补缺制度，其目的是为了更有效地加强对地方的控制，加强中央集权。如何加强对地方官员的控制，清朝在沿袭前代地方官制的基础上，形成了有清一代较为独特的地方官员的补缺制度。清代地方官补缺制度是清代选官制度的重要组成部分，也是清代最高统治者加强对地方控制的重要手段之一。官缺指根据清代官员制度规定，按照一定的标准，把各类行政机构中的官职定为“缺”，朝廷以官员的出身、民族和资格为参考，通过一定的方式将实职补授给那些取得做官资格的人。

一、地方官数与地方官缺的产生

根据清朝官员制度的规定，地方官员的数量是有具体规定的，一旦确定下来，就不得随意增加或者减少。清朝末期全国有县城1360多个，直隶州和散州220多个，200多个府，清朝统治者在每一个府州县，都只设正印官一个，并设有一定数额的佐贰属官。在个别情况下，也有某些无定额的官职。以康熙和道光朝时期为例，可以考证官缺的人数，据《广阳杂记》记载：“康熙年间不包括八旗武职，文武官员的定额是15600员，其中直隶及各省正杂文职6404员，学官3001员，各省武职2651员。”[1]而在道光朝后期地方官文职8947员；武职地方官八旗2848名，绿旗7470名。从这个记载比较来看，道光时期文职地方官比康熙时期多2543名。由此可以看出清代地方官员的数量在不断地增加，由于记载康熙朝时期的武职官员的数额不健全，所以无法与道光时期的官员数额相比较。但是我们可以从官数增加的幅度来看，清朝的官员数量虽然不断地增加，但却不是随意的，不是任由统治者的个人需要而无限制地增减的，而是把官缺数额控制在一定范围内。

关于清代地方官缺的产生，是由于多方面的因素造成的。根据《大清会典事例》记载：“在省告病、病故、丁忧、休致、终养、参革等项出缺者，亦以该省题奏出咨之日作为出缺日期。如奉特旨简放降调革职及出差人员，遇有事故出缺者，以该员接咨之日，作为出缺日期。”[2]又根据《养吉斋丛录》记载：“旧制大学士获咎，其员缺即奉旨简授。如告休、病殁，则一月后请旨简授，以示笃念旧臣之意。”[3]因此可以得出，清代官缺是由于地方各级机构中某些官员身体虚弱而告休，或者是年老病殁，或者是因为犯罪而罢去官职，或升转提调等因素而空出名额产生的。此外，官缺的补授日期也不是随意决定的，而是有具体的规定，并不是一旦有官缺就马上补缺，而是不同的情况采取不同的方法去对待。如果是因为官员因为犯罪而被罢去官职产生的官缺，清代就采取立即奉旨简授；如果是因为官员生病而告休或者因死亡而产生的官缺，则采取过一个月后再请旨简授，以此来表示对旧臣的慰籍。但是，在清代并不是所有的官缺补授日期都是按此规定严格执行的，有时也参杂着一些人为因素在其中。例如“道光间，大学士王公鼎殁，至乙巳始以协办大学士卓公秉恬补授空缺，几三年，为前此所未有。咸丰四年，大学士祁公寯藻以病乞罢，即日以贾公桢为大学士，亦与囊制异。”[4]前一实例是道光年间大学士王公鼎去世后，他的官位一直空缺三年也没有补上，以显示大清统治者对已故大臣的慰籍；另一例是大学士祁公寯因病休而产生的空缺，在当天就被贾公桢奉旨补上了。这两例都与清代官缺补授日期的具体规定不同，这表明满族上层统治者会根据统治需要、根据具体情况对官缺补授日期也有所变动，而不是将补授的日期一成不变。

二、官缺的种类与补缺

官缺可分为实缺与捐纳两种。清朝建立后，官缺定额，清减于明。又因为清朝满族是统治民族，享有多种特权，所以官缺满缺较多。官缺的划分根据官员的不同身份而有所不同，有宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、包衣缺、汉缺六种文官之缺，武官之缺有旗缺（八旗满洲、蒙古、汉军之缺）、营缺（有满缺，也有汉缺）、卫缺、门缺四种。因为清朝时满族为统治民族，所以优待清室皇族和满族人员，凡宗室京堂以上官，得用满洲缺。后来凡外官，蒙古得用满缺，满、蒙古、汉军、包衣，皆得用汉缺。道员以下官员不授予宗室，宗室不在外任官，但督抚、布政使、按察使可以授予宗室。在清朝，满洲、蒙古没有地位较低的官员，其授官等级都在六品首领，佐贰以上，就全国官员总数来说，汉族官员无疑比满族官员要多，但是因为清朝是由满族统治，所以京、外文武要缺以满人居多。

清代官缺的划分有很多种形式，具体要注意以下几点：

1.对待不同民族、不同身份的人授予不同的官缺。清代的宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺、汉缺等都是依据此形式来划分的。汉缺授予汉人之官缺，其他的均授予满族和旗人之官缺。授予皇族中的宗室成员的顾名思义是宗室缺，满洲缺、蒙古缺、汉军缺分别授予满洲旗、蒙古旗、汉军旗的旗人，内务府包衣缺授予内务府三旗包衣旗人。每个行政机关的分支机构设不同数额的满缺、蒙古缺、汉军缺汉缺及少量的宗室缺。“其中满缺占大多数，约占总数的60%，是汉缺的2倍。”[5]在地方上定为旗人官缺的（主要是满缺），主要是某些重要或特殊官职及派驻边疆民族地区的各大臣如驻藏大臣、蒙古、新疆的参赞大臣等。在某些特殊的情况下，蒙古族人可借补满缺，旗人可补用为汉缺，汉人则不得补用旗缺，有清一代汉人补旗缺只有一二特例。在康熙七年，对总督、巡抚的职位做了规定，将川陕、甘肃、山西督抚定为满缺。到雍正年间，仍然按照这个规定在执行。但是在此期间，也不完全用满人，而是汉军旗人也可以补缺。各省督抚以下地方官在康熙七年定为满缺，兼用蒙汉军旗人。“雍正以后逐渐参用汉人，专缺制度取消。”[6]广大地区的地方官虽然自雍正以后基本取消旗人专缺制，但实际上任用时还是有区别的，对待满汉两个民族还是不同的。高级官员任用一般是满汉参用，知府以下官员则是以汉人为主。在清初大多数是汉人，乾隆以后才参用满人，但主要是任用为知府、知州、知县等正印官。清初满洲缺、蒙古缺、汉军缺补用按照官员所属旗来确定。顺治初年规定，只要是隶属于满洲旗的官员，用满洲缺来补用官员，隶属于蒙古旗的官员，根据蒙古缺来补用官员；隶属于汉军旗的官员，以汉军缺来补用官员。满洲缺、蒙古缺、汉军缺之间不许相互调补。随后，清代对此规定又作了一些变动，康熙十年规定，各部郎中、堂主事等官员定为公额，八旗人员都可以补用官缺；同时又规定蒙古员外郎以下的官员，同样也定位公额，只要是八旗人员都可以选用。乾隆十四年奉准，“内阁中书、清字本房七员、汉字本房七员，作为公额，八旗轮用。”[7]也就是说，按照官员所隶旗来补缺正官、首领官，其属官则可用八旗内的公额，满蒙汉缺都可以补用。出现这种变化的原因主要有两个：一是由于清朝是由满族建立的，为了保证满族的绝对利益，维护满族的统治地位不变，对掌实权的正官、首领官始终按清代官制的具体规定执行，这一点表明清统治者优待满人的政策从始至终都没改变过。二是由于汉族人口在数量上占绝对优势，清统治者为了缓和民族矛盾，争取汉族官僚的支持，采取属官由八旗内的公额，满蒙汉缺皆可通用的政策，以达到调解八旗内官缺补用的矛盾的目的。

2.区别京官与地方官之缺。清朝在顺治时规定，内外官缺可以互相补缺，以加强对官员队伍的建设。根据《清代文献通考》记载：顺治十二年（1855年）九月吏部奉谕旨：“国家官员，原当内外互用，除翰林官员，朕自裁定。其六部、卿、寺等等衙门官员，有才优经济堪任养民者，著各堂官开列，六科官员，著吏科开列，各道御史，著都察院开列，通送吏部会同都察院察核速奏。其在外司道等官，品行著闻、政治卓越者，确察实迹，遇缺内转。务使内外得人，职事修举。”[8]清代统治者为了加强对人才的笼络，提升官员素质，对京城的官员和地方官员做了一些规定，目的是为了加强中央集权，维护自身的统治。清初，顺治皇帝规定，对于国家文武百官，除翰林院官员由皇帝亲自裁定外，其他各官职可以内外互相调用。有真才实学、有经济实力并且为官能力较强的官员，可以通过开列缺的方式来担任六部、寺、卿等衙门官员，六科的官员可以通过吏部开列的方式取得做官资格，对于各省的御史，则由督察院开列，会同吏部共同选拔。清代统治者为了调动地方官员的积极性，对于那些在地方上品行卓越，清正廉洁，又有政绩可考察的官员，如果遇到京师有官缺，则可通过行取知县的方式到京城为官。然而清朝统治者为了达到加强对地方控制的目的，也会派自己的亲信或者宗室人员到地方任职，掌握地方的实权。满族统治者这样做的目的有利于内外官员互相调动，有利于人才的合理调用，提高了行政效率。同时也有利于加强皇帝对官员的控制，确保皇权至高无上，加强了中央集权。

但是清朝也有个别事例不按以上规定执行的，对于个别特殊情况清代统治者采取有利于加强其统治的措施来解决官缺的问题。地方官可以通过行取知县来转升到中央去任职。所谓行取知县就是依据清代官员考核制度，清代对地方官三年考核期满的知县、推官、科目等官员，经地方高级官员保举和考选，由吏部、都察院协同注拟授职，称为行取。将考绩优异的知县调入京为行取，这类形式授予的官职多为科道官。康熙皇帝时期，曾经许多次命令部臣通过行取知县的方式来选拔贤能的官员，将贤能者提升为科道官员。随后又有规定，以后如果科道官员有缺出，将选用官缺的权力移交给督抚，督抚通过题选缺详细考核，选用有才能的官员来补缺；对于地方官通过行取知县的方式来补京缺，则由皇帝亲自选用。后来清统治者又对此规定做了调整，对于没有钱粮亏欠、没有盗案的知县官员，每一省可以通过行取知县的方式选三、四人来补京缺。后来又规定行取知县每三年举行一次，直隶、江南、湖广、陕西等省选五人，其余各省选三员或一员不等，以主事补用。

3.用官职的重要程度来区别官缺。清代官缺的重要程度从以下四个方面来划分：冲，指的是所处的地理位置重要；繁，指的是政务纷繁；疲，指的是赋税多逋欠；难，指的是民风刁悍，有较多的命盗案发生，比较难管理。清朝依据各府州县的所辖区域的大小、对国家的重要程度、所处的地理位置以及贫富情况等来决定官职的重要性。据《听雨丛谈》“繁简”条载：“外省道府丞倅州县各官，以冲繁疲难四字，别其简要。兼四字者为最要缺，三字为要缺，二字为中缺，一字及无字为简缺，此定制也。”[9]以清代“县”为例，据《吏部档案》内所存嘉庆初年《全国行政区划及官缺备览》统计，全国知县有1303缺，最要缺有72个，要缺有274个，中缺有403个，简缺有712个。一般情况下官缺是这样划分的，但同时也有个别情况值得我们注意：（1）同样是最要缺或要缺，根据州县的地理位置、重要性等条件不同，官缺的重要性也是有不同的。（2）同是一样的两字，但因为各州县的具体情况不同划分的等第也是有区别的。根据各县实际情况以及不同的特点可能才会这样划分，就算是在两字完全相同的情况下，其实际情况也可能不同，因而就划为不同的等第也是很正常的。但是也有个别特殊情况，个别州县还考虑其他因素也有定为最要缺的。清代在府州县任官时会根据这种官缺来确定人选。这种官缺制，清代统治者会因地授官，因才授职。采取这种授官方式的目的是为了加强对重要的府州县的统治和治理。另外清代还根据特殊地区来划分官缺。如清代将边远地区、少数民族集居地区、烟瘴地区等定为“烟瘴缺”、“苗疆缺”等。

三、官缺的补授方式

清代官缺的补授方式主要有请旨缺、开列缺、拣授缺、留授缺、调授缺、题授缺、选授缺等等。哪一官缺属于哪一种官缺补授方法，都是有具体规定的，不得随意混淆与更改。

1.请旨缺。“就是有了官缺，或由军机处开单，请皇帝特授，或由吏部开单，请旨简放。”[10]四级以上的较高官员，地方为省级的总督、巡抚、布政使、按察使及盐运使、重要道的道员，最要缺、要缺的知府等等都划为请旨缺。请旨缺的官职是“用人之权归于上，由皇帝亲自掌握，亲自选定。”皇帝通过引见面验等方式来确定中央各机关的长官及地方督抚以及部分四品官及五品以下的官员的某些选任权。请旨缺道员、知府，由军机处将记名备案的应升人员、保荐存记的候补人员、部院及科道俸满截取以道府用者分开三个名单，请旨简放。请旨缺大多数适用于中下级官员，如地方上一般道府之道员、知府、直隶厅之同知，或通判、知州、知县等等。

2.开列缺。所谓开列缺就是指京堂以上大员和地方总督、巡抚等官职出缺，由吏部按照一定的标准，开列具有资格官员的名单，请旨选定一人而授予其官职。开列缺具体包括开列请旨、开列引见和请旨授等。开列请旨是由吏部、军机处将应补、应升、应转官员的名单开列，奏报皇帝选定。这类官缺主要是指京官大学士以下、四五品京堂以上较高级的官员，包括各部、院、寺、府、监等衙门长官、副长官，及外官总督、巡抚、布政使、按察使等。开列请旨的官缺，所开列的官员人数较多，如总督缺出，理应由侍郎巡抚晋升，而侍郎、巡抚人数较多，其中应补、应升、应转者不知道有多少。所开列的人数比较多，开列者也就不具有多少选任权，只是为皇帝提供情况。选何人补缺，关键在于皇帝选择确认，开列虽然列出应补、应升、应转的先后选择次序及每类人选的先后次序，但皇帝可以根据其了解的情况，按官员的具体情况而不依次序选用，确定其认为合适的人选来确定官缺，这也正是开列请旨向皇帝提供多人的意义所在。开列引见是指满洲太常寺少卿、鸿胪寺少卿、满汉科道等官职出缺，吏部论俸开列若干名，并带领引见。由皇帝拣选一人补授。与开列请旨的不同点在于开列引见必须由吏部带领引见，由皇帝当面择定。而请旨授主要是指地方运使、要缺及重要缺道员和知府缺出，由军机处开列资格人员进单，请旨特授。

3.拣授缺。由什么样的官补这类缺一般都有具体的规定，缺出时，由吏部知会应升这些官职之官员所在衙门，但是该衙门的长官必须在京官考核时为一等后才能适用该职者保送。这种官缺补授主要适用于内阁侍读、国子监满蒙司业、钦天监汉监正、地方某些道员、某些直隶厅的同知或通判等等。这类官缺的官员多是由吏部拣选，人多者按俸次先后，应拣选二人，拟出正、陪即第一、第二候选人，皆引见皇帝面验，然后确定补授的官职人选。

4.留授缺。这类官缺绝大部分是中央各部院的司官，留下各衙门自选。有官职缺出，就由该衙门长官尚书、侍郎于本衙门京察一等应升、应补司官之人，应升者拟出正、陪。应补者列名，由吏部查核属实后，由该长官引见皇帝，确定补授。

5.调授缺。地方官官员的补缺主要采用这类官缺的补授方式。如果某些道府的道员、知府，某些直隶厅同知或通判，某些州县的知州、知县遇有官职缺出，则由督抚在本省范围内将有一定任职年限且具有丰富经验和阅历的应该调用的同等级的官员题报调补。倘若本省没有合适的人选的话，才可以声明奏请拣选应升官员升补。调授缺的知府一般都是中缺、简缺地方的官缺，而知州、知县则主要是最要缺、要缺地方州县的官缺。

6.题授缺，就是题授缺缺出时，由本省督抚从应升、应补官员内挑选，具题请补。这类官缺也是以地方官居多。题授缺与调授缺存在不同在于调授缺以对品调用为主，如知县由中、简缺之县调入要缺、最要缺之县，调职不升官。而题授缺本省督抚可以直接升用属员出任该官缺，而不像调授缺那样，通省无合适调任的人员，才能声明奏请拣选应升属员升补，因此督抚在题授缺上的任用权利大于调授缺。根据《大清会典事例》的记载：雍正九年十二月“议准，除道府员缺系请旨补授，并沿海、沿河、苗疆、烟瘴，及一切应行题补、调补之缺，无论四项，或兼、或全、或专，及并非冲繁疲难，均令督抚遴选具题外，其同知、通判、知州、知县内，督抚册报冲繁疲难，四项、三项相兼者，令督抚于现任属员内拣选调补”[11]由此可以看出清朝统治者为了防止督抚权利过大，加强皇权，对督抚题补的范围做了较为具体的规定。第一，皇帝亲自选定督抚所辖道府一级的官员的官缺，这类官员的官缺不归督抚选用。第二，督抚的题补权限在各直省，包括沿海、沿河、苗疆、烟瘴等边远特殊地区没有改变。第三，对那些没有实行题补制的省份，督抚详细勘察，将地方官缺分为繁缺、简缺，并以冲、繁、疲、难四项作为衡量标准来区别繁简缺，最后册报朝廷。首先督抚所属道府以下的同知、通判、知州、知县等官缺将被划分为四项，其中把督抚可以调补的官缺列为最要缺和要缺的官缺，当有官缺出现的时候督抚于现任属员中奏请调补。从这里可以看出，州县一级官员的择优、择要的决定权由督抚掌控。当然，为了防止督抚权力过大，危及中央的统治权，清廷对督抚题缺是有严格控制的，并且有相应的法令制约其权力。从官员的选用来看，督抚题缺的权限主要是在本省，但偶尔也会有京官和外省官等情况出现。出任外省官大多数是出任要缺并且是缺乏人才的地方。通常是外省督抚以需要官员的名义奏准朝廷后，本省督抚奉旨拣选题补。根据《清世宗实录》记载：雍正九年正月，“甘肃巡抚许容疏言，甘肃省地方官缺冲要居多，且办理军需，俱须干员，请于直隶、山东、河南、山西四省见任同知、通判、州县内，令该督抚各拣发才具优长、办事勤敏者五员，咨送来甘，委办差使，遇有要缺，即行题补。得旨，著照所请行”[12]。意思是说督抚在得到朝廷准许的情况下才能题补外省官缺，题补制主要在本省内进行。督抚在题缺的时候应值得注意的是将官员奏请升补，只准在以应升之职题补，不准越级保题。首府首县有官缺时，在全省正途人员内拣选。知县题调要缺的时候，注意对奉旨前往、担任过实缺的候补官员以及进士即用人员应根据具体情况酌情请补。一概排除在请补官员之外的主要是对劳绩保举、初任候补人员。在地方官出缺之后，督抚还得依据题升、题调的先后次序具折保题。但是在乾隆元年规定，有以下情况的官员一律不许保题，例如有降级降职、革职留任及承追督催停升征收之案的提升提调的官员。官员的选拔，不再为以往的旧规则旧习惯所束缚。督抚题缺制有利于提升官员的素质，督抚根据官员的实际才能以及为官经验题选官员，从而提升了政府的办事效率，在一定程度上扭转了以往以功名、门第取士的弊端。这样督抚不仅可以推荐许多有真才的官员为国效力，而且还可以对全省官员进行调整，合理分配官员，因才授官，有利于官员队伍建设，保证了官员的质量和品质。正是因为这样，清朝统治者一直倡导督抚题补制，直到清代灭亡，督抚题补制才随之消亡。

7.选授缺。这类官缺主要适用于中下级官员。凡是不属于请旨缺、开列缺、拣授缺、留授缺、调授缺、题授缺等缺的官员，都归于选授缺。选授缺归吏部从备案的各种选班中选授。选班门类繁多，有除班，主要是授予初入仕途的进士、举人、贡生等；升班，应晋升的官员划归之班；补班，因裁缺、复职、病愈等等原因的候补官员皆归于此班。“选授缺又名叫月选缺。月选制又有单月和双月的区别。”[13]月选的时候吏部在各班截取一定名额，将候选官员、待授官缺分别制成签，由吏部、督察院官员共同抽签，共同验看，根据签来决定某人任某官缺。得签者由特派之大臣核实并面试，发现有出身不正、行止不端、祖父有钱粮空亏，或身体残缺、庸陋、身体衰弱者，奏报皇帝裁定，由皇帝决定官缺的任免。据《清史稿》记载：康熙二十七年以后又规定，得知州、知县、同知、通判等官签的官员，还要引见，由皇帝亲自在面验[14]。引见、面验后合格者，由吏部给凭证去赴任。

总之，清代地方官补缺制度是一个很复杂的问题，除了一些官缺制度和规定外，也有个别特例参杂其中。地方官员的补缺，皇帝通过督抚，特别是通过督抚题授制来加强其对对方的控制，牢牢地掌握地方权力，并网罗大量人才，有利于提升官员的素质与能力，加强了官员队伍的建设，提高了行政效率和加强了官员廉洁性。清朝对官缺额数控制较严，不乱增加或减少官员数额，正因为清代官缺固定授职名额，严格控制官缺额数，才使得清朝没有像唐宋明朝那样出现大量的闲官，防止了“冗官”现象的发生。同时清代在官缺编制、授官数额上控制较严，而入仕者并未减少；又因为屡开捐纳，入仕者增加，导致补缺困难。清代对地方官官缺的控制更为严格，清代的督抚、巡抚等地方官员虽各自都有自己独立的衙署，但是从来没有佐设贰官，以至于没有行政副手，从而使清朝各级地方长官几乎没有人不雇幕官员做行政副手来处理政务。同时官员补缺制度也存在弊端，清朝统治者为满人提供了大量的官缺，并赋予种种做官、升迁特权，为官员的补授带来了明显的不公。同时题授缺使某些督抚利用手中的特权收受贿赂，造成官场的黑暗与腐败，对官场腐败起催化作用。

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（责任编辑 张海鹏）