美古复交的动因与地缘效应

文／牛海彬

近期拉美地缘政治最大的变化是美古关系正常化的启动，其标志性成就是美古外交关系于7月20日正式恢复。这是美国国务卿克里2013年宣布门罗主义终结和总统奥巴马2014年12月宣布启动美古关系正常化进程带来的重大成果。对于美古关系正常化这一事件的原因，国际社会有多重解读。全面透视该事件的原因有助于更加准确地理解拉美地缘政治格局的演变和走向。

美古建交是形势使然

历史上，美国曾有多位领导人试图改善美古关系，但都因为美古两国领导人没有达成共识而搁浅。本轮美古关系正常化能够顺利启动，恰恰是因为双方都有意愿予以推动。不过，除了这一推动美古关系改善的最主要的因素之外，还有拉美地缘政治形势的变化。可以说，这一进程是多种因素综合作用的结果。

首先，古巴主要是基于应对外部经济困难以及推动国内经济调整的考虑，增强了改善对美关系的意愿。在古巴的对外经济关系中，由于受美国经济制裁的影响，古巴的最大贸易伙伴是与美国政治关系紧张的委内瑞拉，中国则是古巴第二大贸易伙伴国。2008年国际金融危机爆发后，国际原材料和大宗商品价格下挫，经济结构高度石油化的委内瑞拉经济陷入通货膨胀与经济停滞的困境，难以持续为古巴经济发展提供有力的能源支持。

从古巴国内的情况来看，长期遭受美国贸易禁运的古巴经济非常困难，很多公交系统还在使用苏联时期的产品，国际互联网还没有进入普通民众的生活。美国于1961年与古巴卡斯特罗政权断绝外交关系，1962年对古巴实施贸易禁运，1963年宣布禁止美国公民去古巴旅行，因此50余年来，美国的巨大市场虽近在咫尺却难以为古巴发展经济所用。虽然古巴与委内瑞拉、中国、巴西和西班牙等国的经济联系一直在加强，劳尔·卡斯特罗也推出了包括经济特区和投资保护法等吸引外国投资者的举措，但受制于美国的经济封锁政策，古巴在获取国际金融体系的融资、使用美元结算以及外国货轮使用古巴港口等方面面临种种限制。因此，改善与美国的紧张关系进而取消经济封锁，就成为古巴摆脱国内经济困难和打开国际经济合作的关键选项。

其次，在内忧外患中上台执政的奥巴马政府注重软实力与多边外交，对外政策上比较务实，美国的古巴政策因此迎来了调整的机遇。美古关系的改善最直接的原因是美洲峰会因美国与拉美国家在古巴问题上的分歧已经难以为继。因此，奥巴马在参加2009年的美洲峰会时，就公开表示美国将寻求与古巴关系的新开端。在2012年的美洲峰会上，多位 拉美领导人进一步施压称，如果美国反对古巴参会将拒绝参加后续峰会，从而直接危及了美国领导拉美的这一重要多边平台的发展。因此，2012年美洲峰会之后，美国加快了美古改善关系的步伐。

事实上，古巴问题已成为奥巴马政府改善美国与拉美地区国家关系的重要抓手。例如，2009年，作为奥巴马总统参加美洲峰会的准备，白宫在峰会前几天宣布了包括允许古巴裔美国人随时回古巴探亲及向在古巴家人汇款、美国企业可以向古巴人出售手机和电脑、支持美国企业打入古巴电信网络和卫星广电服务市场等举措，显示出旨在改善美古关系以及美拉关系的明显信号。奥巴马总统在该届峰会上还承认美国的古巴政策存在失误，并进一步承诺在其任内与其他美洲国家建立新型的平等伙伴关系。另外，以布鲁金斯学会为代表的美国国内智库也在广泛检讨美国的古巴政策，希望美国取消对古巴的经济制裁。这些也使得奥巴马政府调整对古巴的政策有了较好的国内基础。

第三，拉美新的地缘形势是促使美国改善美古关系的重要潜在动因。美古关系正常化启动背后存在没有明言但却是更深层次的因素，即应对中国和巴西等新兴大国在拉美影响力的大幅提升。中国于2009年超越美国成为巴西的第一大贸易伙伴国，并与拉美国家建立起以“中国一拉共体论坛”框架下的整体合作。巴西也把触角延伸到南美之外的加勒比地区，包括在古巴马里埃尔特区港口长期大规模融资，而且多服务于巴西公司从事的相关项目，其影响力已经进入到美国的近邻地区。值得一提的是，正是在古巴举行的第二届拉共体峰会上通过了“关于支持建立中国一拉共体论坛的特别声明”，首届中拉领导人小型峰会则在巴西利亚成功举行。奥巴马总统在2013年12月关于美古关系正常化启动的演讲中，也透露出美国对巴西、俄罗斯和中国等外部势力加强在古巴存在、压缩美国企业未来在古巴经济空间的担忧。

美古复交的地缘影响

美古复交的首要地缘影响是美国与拉美关系的改善和加强。当2013年美国国务卿克里宣布门罗主义终结时，几乎没有引起拉美国家积极的反应。这一方面是因为克里只是宣布了一个事实，另一方面拉美国家更加注重美国政府改善美拉关系的具体行动而不是言辞。 “华盛顿共识”在拉美获得大力推广的20世纪80年代是美国在拉美影响力的高峰期，但是新自由主义经济改革在提升拉美经济效率之余，也加剧了拉美已有的贫富分化格局，为中左翼力量在拉美改坛崛起创造了社会条件。在拉美国家普遍实行选举政治和多党竞选的民主框架下，主张削减贫富分化和社会公平的中左翼力量占据了拉美政坛，导致拉美与美国的疏离。9·11事件爆发后，小布什政府发动反恐战争，对美拉关系也遭成间接损害。一方面，拉美在美国的对外战略中处于相对被忽视的状态，另一方面，拉美国家不认同美国在反恐战争中绕过联合国安理会的单边主义行径。委内瑞拉等国在这一时期不但在发展路线上与美国理念相左，而且常常坚持反对美国霸权的立场。

在上述背景下，美古关系正常化启动无疑为美拉关系的改善打了一针强心剂。美古领导人宣布两国启动关系正常化进程后，不仅得到巴西等拉美大国的高度评价，而且得到联合国秘书长潘基文的认可，推动了以法国总统萨科齐访问古巴为代表的古巴热。美国在拉美的国际形象和软实力因美古关系的改善而得到提升，美古关系也很可能和伊朗核协议等一道成为奥巴马政府的外交遗产。奥巴马政府在美古关系改善中展现出勇于承认和修正外交政策错误以及相互尊重、追求互利的务实合作精神，也成为进一步改善美拉关系的推动力。

然而，美古关系对改善美拉整体关系的影响也不宜过度高估。一方面，美古建交只是关系正常化进程的重要一步，两国关系正常化还需要克服互信不足的困难。奥巴马政府在任内解除贸易禁运的法案难度很大，而继任政府的态度存在不确定性。美国在美古关系正常化中并未放弃推动古巴政治转型的意识形态目标，反而借助正常化加快了从市民社会层面对古巴的渗透，因此，古巴在2018年进入后卡斯特罗时代将面临更多变数。另一方面，美国与拉美其他国家关系的困难与美古关系的性质并不相同，很难把处理美古关系的模式照搬到改善美拉关系中去。美拉关系的加强还需要美国在国内移民改革、毒品政策以及贸易政策等方面进行重大调整。

从更广泛的国际体系转型和多极化进程来看，拉美已经成为当前全球治理中的活跃力量，在经济全球化的进程中，拉美与外部地区的经济关系日趋多元化，而且拉美地区一体化进程在巴西等拉美大国的领导下发展迅速，拥有了较强地自主处理地区事务的能力。比方说，拉美太平洋联盟非常注重加强与太平洋彼岸特别是中国的经济合作，其国际经济合作战略是建立面向全球的自由贸易网络，而并非把优先合作的对象定位为美国一国。拉美的领头羊巴西在G20、联合国、世界贸易组织以及国际气候变化谈判中发挥着日益重要的作用。在刚刚结束的巴西总统罗塞夫访美行程中，奥巴马政府特意强调巴西的全球大国地位而非地区大国，预示着拉美的地缘格局已经发生巨变。这些变化使美国不得不重新审视和调整自己的古巴及拉美政策。

（作者单位：上海国际问题研究院）