“城中村”治理困境如何破解？

文／张友庭

“城中村”现象是指在快速城市化进程和产业结构调整过程中因袭城乡二元体制非均衡发展而形成的经济社会现象。“城中村”一般指城市形态“包围”原来的农村区域以后，在城市建成区或控制性规划范围内，由于土地、集体资产处置等诸多原因导致行政村的撤制没有完成的地理区域。除了体制特征之外，在当前阶段，“城中村”概念的核心特征还有两个：一是保留了以自然村为单位的农村宅基地及房屋，构成其空间形态特征；二是在这些宅基地上的廉价住房聚居了大量流动人口，构成其社会结构特征。按照这一界定，在各大城市，“城中村”分布很广，在已经城市化的中心城区、快速城市化的城乡结合部、新市镇的边缘都有分布，有的还散落在各类工业区、开发区、大型居住区的夹缝之中。

“城中村”的生成机制

“城中村”的出现，既同各大城市自身的快速城市化进程相关，又与农村流动人口的全国背景有关。

改革开放以来，全国的城市化水平迅速提升，以上海为例，中心城区面积由1978年的264平方公里增加到2010年的610平方公里，32年时间扩大了2.31倍，平均每年增长10.8平方公里，年均增长率为2.65%，原先分布在城市周边的农村地区被迅速纳入城市版图。但是，在这些新近城市化地区，各级政府在土地开发过程中缺乏长期规划，造成大量土地资源的粗放开发和低度利用，对失地农民的利益保障和制度安排长期存在盲点，实际上损害了失地农民的具体利益，积累了诸多历史遗留问题，且城乡二元的经济社会管理体制长期存在，“城中村”居民无法获取均等化的公共资源、公共服务和社会管理，是“城中村”产生和延续最根本的制度性因素。

随着工业化、城镇化、农业现代化的进程，农村剩余劳动力大量向城市迁移就业，根据国家统计局2012年统计公报，全国从事非农产业六个月以上的农民工总量为26261万人，其中，在本乡镇以外就业的外出农民工达16336万人，外来人口大量涌入“城中村”租房居住，而基层服务管理力量却与这一急剧变化不相匹配，服务管理效果欠佳。在当前阶段，“城中村”作为流动人口聚居区的一种类型，大量流动人口通过地缘、血缘等社会纽带聚居于租金较低的农民私房中，形成了一个个相对独立的小社会，并建立了主要为他们自身服务的低端市场服务体系，形成了与之相适应的就业、居住、生活等低层次经济社会形态。

“城中村”作为快速城市化过程中非均衡发展的产物，较之城市社区和农村社区，其在社会属性、区位分布、居民构成、生活方式等方面呈现出自发性、异质性、复杂性和双重性特征。

“城中村”的基本矛盾

在当前阶段，“城中村”既是一个居住的场所，也是一个生产的场所，土客矛盾和生产矛盾交织在一起，增加了治理难度。

失地农民群体在快速城市化进程。中的历史遗留问题较多。比如，失地农民在不同时期的政策标准和执行方式不一，群众存在不满；村两委干部或集体经济组织负责人存在不规范行为，干群关系较为紧张；失地农民缺乏可持续生计的制度安排，只能通过私房出租获取收入，违章搭建的势头难以遏制。

租房居住的外来人员给“城中村”带来新的社会矛盾。比如，外来人员大规模进入“城中村”，远远超出了社区容纳能力，生活环境日益恶化，引起本地居民的不满。本地居民作为房东逐步演变为“食利者阶层”，除频繁提高房租外，普遍以高于市场价收取水费、电费和有线电视费，容易引发纠纷；外来人员往往按照地域集聚，有的形成帮派，一些日常纠纷容易演变为群体斗殴事件。

“城中村”地区的企业违法违规经营现象较为普遍。比如，进入“城中村”的企业普遍存在无照经营、偷税漏税、生产安全、消防等隐患，而村级组织缺乏相应的行政执法权限；一些村级工业园区起步较早，所引进的企业规模小、效益低、产品落后、污染严重，未注册和异地注册比例高，日常管理难以到位。

“城中村”的治理模式

与拉美、印度等国的贫民窟相比，“城中村”的各类问题虽很多，但总体上处于可控状态，各地政府都采取了卓有成效的治理措施，并形成了相应的治理模式。

规划改造模式以北京、广州、深圳、太原、西安、郑州等为代表，主要针对位于中心区的“城中村”，其中比较典型的项目有北京市50个重点村建设改造工作，两年时间推动20万村民成为新市民；广州市2009年将城中村改造纳入“三旧”改造规划，目前已批复城中村改造方案31个；深圳市2009年将城中村综合改造纳入城市更新专项规划，计划5年内完成关内城中村改造；太原市2003年启动城中村改造计划，力争到2020年全部完成170个城中村改造任务；西安市2002年启动城中村建设改造，至2014年已取得《城中村改造方案批复》201个。

长效管理模式多以各大城市基层服务管理创新为代表，主要针对位于城郊结合部的“城中村”，其中比较典型的创新模式有：上海市宝山区顾村镇建立“智联城”城市综合管理平台，推行“城中村”封闭式智能化管理；广州市海珠区凤阳街道探索出租屋“四位一体”网格化管理模式；深圳福田区探索“城中村”物业由多头分散的层村管理向专业化花园式管理转型；上海市嘉定区江桥镇太平村通过建立外来人员党支部将外来人员组织起来自我管理、自我服务。

前瞻防控模式多以各大城市行政执法管理部门为代表，主要针对位于远郊区的“城中村”，其中比较典型的有上海规土部门以单位土地产出效益为准绳进行总体规划控制，并对违法用地和违章搭建常抓不懈， “城中村”规模和体量都比较小，降低了改造管理成本；各大城市均严控用地指标，坚守耕地红线，合理控制人口规模，成功地使一批农村社区避免成为新的“城中村”。

“城中村”治理存在问题

根据“城中村”在城市空间结构中的不同位置，可以将“城中村”治理分别对应规划改造、长效管理、前瞻防控等三种模式，但这三种治理方式在实践中都面临不同的难题：

“城中村”整体改造代价高昂，资金筹措渠道不畅。由于住房价格居高不下， “城中村”农民宅基地动迁成本逐年增加，大大提升了整体改造成本，而属地政府财力增长有限，大量资金缺口成为“城中村”整体改造的主要瓶颈。与此同时，通过商业开发项目带动“城中村”改造效果有限，镇政府与开发商签订土地出让合同时，一般采取动迁安置项目与商业开发项目相捆绑的方式，但随着时间推移，大量土地被闲置， “城中村”改造项目难以落地，形成“城中村”项目推进的两难局面。

“城中村”日常治理成本很高，常态管理难以为继。目前，能被整体改造的“城中村”毕竟还是少数，大部分“城中村”只能按照安全有序的目标纳入社区化建设和常态化治理。而在当前阶段，各个“城中村”环境整治费用已超出财力水平，日常管理费用难以落实，上级政府补贴难以及时到位。与此同时，向出租房屋的村民收取管理费用的难度很大，失地农民大多抱着相对利益受损的心态，要向他们收费，可能性很低，相应的管理负担难以减轻。

“城中村”规划修订变更频繁，前瞻防控难以到位。长期以来，在以经济建设为中心的快速城市化进程中，都市大开发体制主导了这一地区的发展，没有形成经济与社会协调发展的态势，“城中村”前瞻防控的重要性意识不强。与此同时，各级政府在土地开发过程中往往具有短时效应，缺乏长期规划，随意性很强，规划修订变更频繁，造成大量土地资源的粗放开发和低度利用，部分区域由此出现新的“城中村”。

“城中村”治理涉及问题复杂，现有法治保障不足。对“城中村”的治理，不仅要在法治框架内开展工作，也要在外来人员中重塑社会秩序和规范，严厉打击违法违规行为尤其需要法治保障。调研显示，现行的法律法规对“城中村”地区多发的重复性违法违规现象的保障力度不够，比如，流动人口管理缺少相关有威慑力的法律法规，《社会治安处罚法》等法律法规处罚过轻，现行法律法规还存在“真空”地带， “城中村”普遍存在着环境卫生、消防安全、违章搭建、食品安全、社会治安等一系列管不了、管不住的问题。

“城中村”治理的若干建议

对“城中村”现象的总体认识，不能简单地与拉美、印度等地的贫民窟现象划等号，而是需要将之置于中国特色新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的框架中具体认识，置于从片面强调经济发展到全面贯彻落实科学发展观的框架演变中来认识。 “城中村”的根源是巨大的城乡差别与地区差别，是在新型城镇化、城乡一体化进程中的历史性产物。在实践中， “城中村”集中反映了快速城市化进程中形成不同群体聚集在一个具体空间谋发展的过程，是一个新社会秩序的形成过程，也是属地政府和自治组织把服务管理工作覆盖至实有人口的过程。在未来很长时期内，“城中村”问题都将长期存在，必须做好长期治理的准备。

在当前阶段，“城中村”形态的存在具有两面性，它既有效地为失地农民和流动人口减少了城市化的成本，也对城市在快速发展中实现“有序、安全、稳定、活力”的目标提出了挑战。如何将“城中村”治理作为整体性工作综合推进，怎样防范外来人员的无序流入，避免“城中村”的形成和发展流于自发状态，提高综合治理体系的有效性，是“城中村”治理的主要着眼点。具体而言，对“城中村”进行治理，其要点在于：

一是坚持党建引领的原则，推进服务型党组织建设，加强区域党建联建，把党的政治、组织优势转为服务、管理优势，切实提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。切实加强各级政府创新，加大跨部门资源统筹力度，探索网格化管理机制，使用新型技术手段，推动社会治理体制机制创新，提升公共服务可及性和行政管理有效性，以发挥其在“城中村”治理中的主体地位。

二是提升基层群众自治组织的服务管理能力，强化联系服务群众机制，健全民意诉求表达渠道，组织开展基层协商民主实践。鼓励社会组织和专业社工进入“城中村”开展专业化公益服务，以满足日益多元化的服务需求。积极组织流动人口参与“城中村”治理，，通过建立流动人口党支部、外来志愿者等方式，探索本地居民和外来人员共住共管的机制，促成社区和谐共治局面。

三是建立健全“城中村”分类治理体系。面对“城中村”日益差别化、多元化的社区形态，必须尽快破除标准化的思维和模式，根据社区形态总体特征，以其在城市空间的位置为标准，按照“分类赋权、分类施策”的原则，分别建立规划改造、长效管理、前瞻防控模式，实施差别化，建立健全与之相适应的分类指导体系和治理策略。在此基础上，鼓励基层因地制宜地开展治理创新实践。

四是逐步完善“城中村—治理的配套体系。从人口调控入手，有关部门要完善流动人口管理制度，提高享受公共服务的准入门槛，扭转“城中村”流动人口无序流入的被动局面。从土地整治入手，加强违法违规用地的整治力度，提高单位面积产值，导出低端就业人群，破解“城中村”赖以存在的经济社会机构。从体制改革入手，尽快推进城乡一体化发展和城乡结合部深度城市化，破解城乡二元体制，推动各级财力、编制和行政资源重心下移。从法治保障入手，加强法律法规的修订，增强执法力量，加大法制宣传，使“城中村”治理有法可依，执法规范有效。

（作者单位：上海社会科学院社会学研究所）