规制地方政府机会主义，须对症下药

文／陈薇

由于我国正处于急速变革时期，特定的经济格局和政治格局使得机会主义行为倾向，不仅在私人领域大行其道，在公共领域也呈现出泛化之势。当掌握公权力的政府不能将自身的利益诉求和发展目标控制在合理的边界之内，政府的自利行为势必不断膨胀并对公共管理秩序和整个社会的发展带来巨大危害。如何有效地规制政府机会主义行为，最大限度地降低公权力运行过程中所带来的社会成本，进而提升政府治理绩效，就成为值得关注的重要议题。

政府机会主义的理论分析

从国家、政府到各类社会组织，最基本的构成单位乃是单个的自然人。个人的动机目标和行为模式聚合演变为集体的行动逻辑，从而得以影响社会主要机构和组织的运作模式。作为西方经济学赖以建立和发展的核心概念， “经济人”假设鲜明地指出了人的自利倾向和有限理性，这一理论预设也成为自亚当·斯密以来西方经济学家阐述经济思想的一般性前提。通过将“经济人”假设引入到对政治市场的分析，西方新制度经济学派认为，政府是政治市场上的利己代表，组成政府的行政官员也会遵循个人的偏好，按照“成本一收益”模型进行计算和安排实施行为，最终获取个人最大化效用的满足。也就是说，无论是经济人还是政治人，无论在经济市场还是在政治市场，追逐私利的行为始终存在，市场交易中的信息不对称和合约的不完备为此类逐利行为提供了可乘之机。因此，政府机会主义不过是掌握着公共权力的“政治人”，追求政治收益或经济收益的投机表现而已。

在“经济人”预设的前提下，新制度经济学派进一步通过政府“委托一代理”框架，来解析政府机会主义产生的根源。现代国家宣称主权在民，但让所有的民众亲自参与国家具体事务的管理显然难以实现。拥有主权的人民需要将行政权委托给一个特殊的组织（也就是政府）来行使，以此换取政府提供的维持人民利益的公共产品。这意味着人民与政府之间签署了一项公共的委托代理契约，构建起人民与政府间的第一层委托一代理关系。众所周知，在单一制国家结构形式下，代表全体国民利益的中央政府同样需要寻求地方政府作为代理人来管辖各级行政区域，由此产生政府上下级间的第二层委托一代理关系。然而，在政治实践中，前述两层委托一代理关系中的委托人均会面临代理人的“道德风险”。由于官僚制政府在公共服务供给中的垄断特性，委托人难以获取公共管理过程中的所有信息和执行细节，政府有可能基于自身利益的考虑而采取机会主义行为。这样做的后果便是大大降低公共物品的供给效率，增加社会管理的成本。既然主观的逐利本性和客观的信息不对称都为政府机会主义的滋生和蔓延提供了有利条件，我们不能指望机会主义行为自动收敛，静观其变只会使得政府变成一个不断膨胀和攫取社会公利的“利维坦”。

地方政府机会主义的现实表现

根源于人类有限理性和自利倾向的政府机会主义并无国界之分，也不因政治体制的差异而发生根本变化。随着中国改革开放的深化和财政分权的实施，地方政府作为独立利益主体的地位日益凸现，地方政府的机会主义冲动亟须遏制。地方机会主义最突出的表现便是地方政府的财政机会主义和届别机会主义倾向。

通过对政府财政风险的研究，世界银行高级研究员Hana在1998年提出了“财政机会主义”的概念，认为政策制定者在短的政治任期内面临“财政赤字”等约束条件时，往往有通过预算外政策过度积累或有财政风险的偏好，以便隐藏政治成本。近年来，国内地方融资平台的大量涌现和地方政府的“债台高筑”，均印证了Hana关于“财政机会主义”的论断。据统计，2010～2012年期间，地方政府融资平台债务总额累计增长39%，2012年末达到人民币19万亿元（3.1万亿美元），占当年GDP的37%。尽管地方融资平台所融资金一般投向政府规划的一些市政公用事业或基础设施性项目，但这类公共项目的投资一收益考量，也就是公共物品的供给成本核算并未得到合理的评估，一旦出现项目失败，地方融资平台的债务违约风险也将一触即发。

与财政机会主义紧密相关的是政府届别机会主义倾向。在现代民主国家，各级政府及其主政官员均有一定的任期，中国亦不例外。在有限的任期内，各级政府都需要谋求政绩的最大化，一方面强力晋升激励机制要求在短期内做出政绩，而另一方面可利用的财力资源非常有限。可以说，我国地方政府是在“高压型”环境中运行的。这一压力也导致政府行为短期化，追求片面政绩。在我国改革开放的进程中，不乏地方政府热衷于打造“政绩工程”、编制“GDP神话”，个别地方官员在统计调查中弄虚作假，不顾当地实际盲目开展经济建设，甚至以牺牲地方和国家利益为代价，谋取不当的政治资本和晋升空间。

总之，现实中地方政府从自身利益出发，利用信息不对称优势，采取机会主义利己行为的现象已经普遍存在，需要引起我们的高度重视。

规制地方政府机会主义的措施

政府的机会主义行为在短期内可能为政府获得了超额利益，但降低了行政资源的分层配置效率，增加了行政管理成本，并最终转嫁给社会承担。这不仅损害了全民的整体利益，也侵蚀了政府固有的公共性。为此，我们需要清醒地认识到政府的自利倾向，既要以有效的激励机制来引导政府高效、有序地管理公共事务，保证政府合理的自身利益需求，又要建立完备的监督制度和防范机制来规制政府机会主义行为。

1．优化政府激励机制。在改革开放以来的较长时期内，我国政府实行以目标责任制为重点的考核激励制度，中央政府通过政绩考核来指导地方政府行为、任命地方重要官员，加之官员选拔机制中对年龄上限的硬性规定，使得既有的政府激励机制在一定程度上成为政府唯GDP论和政府官员间“晋升锦标赛”的重要诱因。值得关注的是，2013年底中共中央组织部发出了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，从考核制度层面规范了“不简单以GDP论英雄”的要求，打破了旧有的具有较强功利性的政府绩效考核模式。在不以GDP等经济指标衡量政府绩效的同时，还要设立行政能力指标、公共服务满意度指标、官员廉洁度等多维标准，综合评估政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期、中期和长期的影响。

2．完善外部监督制度。政府机会主义行为与规避外部监督和约束的行为总是密切相联的。现行的制度安排对地方政府前后届之间的经济行为连续性和行政稳定性方面，并没有构成有效的监督和制约。因此，完善政府的监督制度、堵住机会主义的制度漏洞，成为规范政府机会主义行为的必要举措。为此，一是要加强人民代表大会和人民政协对政府工作的监督，杜绝走形式、走过场，真正发挥人大和政协对政府工作目标的科学性、过程的规范性以及工作结果的实效性进行审查，及时对政府的不合理行为提出监督意见，督促政府积极整改；二是发挥社会公众和新闻媒体的监督作用，拓宽社会公众对政府公共服务和管理成效的反馈渠道，通过定期的民意调查和新闻媒体的曝光对政府及其官员形成有力的外部约束；三是推动政务向全社会公开的同时，积极培育公民的权利意识，引导公众积极正确地行使《宪法》赋予的监督权，加强对政府行为的监督。

3．培育政府官员的法治意识。在我国，由于传统的人治政治和权术文化盛行，非但普通民众的法治观念淡薄，掌握公共权力的地方官员“权大于法”、“情大于法”以及“官本位”的思想也非常严重，正是对现行法规的无视和规避，导致了政府官员谋求私利最大化的机会主义行为。鉴于此，规制政府机会主义需要推进法治政府建设，培育政府官员法治意识。为此，一是建立合法性意识，即必须明确认识到政府应当严格依照法律法规的规定来实施行政管理职能和制定相关政策。十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都强调，法治是治国理政的基本方式，依法行政成为依法治国的重要组成部分。如果每个政府官员都对法律持有敬畏之心，严格按照法律规定行事，政府机会主义行为也就被关进了法律和制度的笼子里。二是建立责任意识，即接受人民委托权力的政府官员，必须明确认识到自身承担的公共责任，需无条件维护委托人的基本利益，也就是社会的公共利益。三是建立公平公正意识，政府官员公共权力的行使要以追求和维护社会公正为根本价值尺度，政府不能与民争利，更不能损害民众的利益。

（作者单位：华东师范大学政治学系）