购买社工服务——政府介入失独之困的必经之途

王铧翊

摘要：失独群体的出现和迅速增长逐渐引起人们的关注，政府如何发挥具有专业技能的社会工作者作为政府和失独群体之间资源和信息的桥梁的作用，通过购买社工服务的方式帮助失独群体解决养老、心理问题直至回归社会。

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关键词 ：失独群体；失独困境；社工服务；政府购买

失独群体是指失独者，主要是指那些年龄一般在49岁以上因各种原因而失去家中唯一的独生子女的父母，特别是那些因年龄较大及其他原因而丧失生育能力或不愿再生育的夫妇。据穆光宗（《独生子女家庭本质上是风险家庭》，2004）根据人口普查数据的计算和推断，目前我国的失独家庭已经超过100万、涉及失独群体约200万，并且以每年7.6万户的速度增长。这个群体的出现和不断扩大引发的很多社会问题；比如养老困难、精神疾患、疾病折磨等日益突出。因此，解决失独群体的困境已然成为政府政策制定所要涉及的重要问题。

一、失独群体分类

在实际的调研中我们发现，失独群体是一个组成复杂、涉及许多社会问题的风险群体。我们以失独群体面临的困境为标准，对失独群体加以分类，这也应该是政府在制定针对不同失独群体的社会救济政策的重要考量。

1.共有困境

（1）养老困难，健康堪忧，心理创伤。这是几乎全部失独群体都面临的基本问题。山东社科院人口所所长崔树义对一定数量失独群体的长期调查发现，50%的“失独家庭”经济困难,20%的“失独家庭”靠低保生活；在失独群体中,有50%的人患有慢性疾病,15%的人患有重大疾病,60%以上的人患有不同程度的抑郁症。也就是说，政府在制定政策时首先应经济补助、养老保障、心理治愈三管齐下，解决失独群体的基本生活、养老和心理关怀。

（2）边缘化，社交圈窄化。失独家庭的社交圈有“窄化”的趋势同样也是众多失独者面临的共同困境。根据湖北省失独家庭调查显示，在失独家庭中，63.3%的人“不愿意出门”，50.2%的人“不愿意与以前认识的人打招呼”，由于失去了独生子女，自卑，抑郁，怀疑和不公的情感使失独者与外界接触日益减少，最终成为一个远离社会，被边缘化的群体。

2.雪上加霜：家庭结构断裂以及法律、经济困境

对于部分失独者来说，除了失独自身带来的心理创伤，还面临着更多由于失独强震催生的次生灾害。

（1）丧偶。50岁以上的失独者，身体状况本已不乐观，加之丧失独生子女，许多家庭因而无法承受巨大的心理创伤或原有疾病加重，夫妻一人加速离世，原有的家庭彻底分崩离析。由于年龄过大，家庭解散后又难以重组新的家庭，在世的失独者晚年生活也更加难以为继。

（2）婚姻破裂。家庭中失去子女，会使原本稳定的家庭三角结构突然失衡，而生育功能作为家庭承担的主要职责，如果不能用其他的功能将其替代，夫妻关系淡漠几乎成为必然趋势，最后离异的家庭达到整个失独家庭的20%。另一方面，由于很多男性失独者仍具有生育能力，而大部分女性丧失生育能力，因此女性所受的伤害在失独群体中更为明显。

（3）有孙代或再收养。部分失独家庭有孙代或如果年龄或经济条件合适，有人考虑再生育或再领养。这在带给他们精神慰藉的同时也造成部分失独群体对孙代的抚养负担的增加，并且由于与子代或孙代存在巨大年龄差，失独群体一般很难得到赡养，难以完全抚平失独之痛。

（4）法律遗留问题。对于部分失独者而言，失去独生子女的除了心理余震之外还有不少的经济，法律的“实在”遗留问题。

二、社工介入失独之困的必然性

长期以来，对于失独家庭的情感抚慰出现的问题，社区主要依靠行政主持，和当地热心志愿者为主力的帮扶，热心的志愿者越来越多，但是失独家庭的生活并没有有效的改善。有一个重要原因是热心志愿者大多缺乏经验，短期的接触并不能建立起良好的信任关系。志愿者找不到重点的嘘寒问暖只能是隔靴搔痒，次数多但浮于表面。

而社工一般会深入介入失独家庭，对该家庭的经济、生活状况有更细的了解，长期服务建立起稳定的信任关系，因而能够更好的针对每个失独家庭做出合理的申请规划与建议，同时其半行政身份也可以最大化的帮助他们调动公共资源，使帮扶政策落到实处，并督促修改完善上行政策。

三、政府购买社工服务介入失独之困

1.政府购买社工服务的必然性

所谓政府购买服务，指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务”。如今，公民对社会服务的需求凸显多样化、多元化和个性化特征，其中失独问题便是中国特殊国情在时代变迁与社会发展中涌现的典型性问题。但是，在服务供给的制度框架中，政府是社会服务供给的单一主体，而且由于公共资金的有限性和政府自身生产公共服务的低效率、高成本以及同民营部门相比政府缺乏相应的专门性人才，使得政府无法凭一己之力满足公民对社会服务的需求，更不用说满足存在多重困境的失独群体的需求。为此，整合市场力量和社会力量来提供社会服务就成了更好地满足公民服务需求的制度选择。政府有义务通过合理高效的购买社工服务方式帮助失独群体解决养老、心理问题直至回归社会。

2.对于政府购买社工服务服务失独群体的实证研究

我们对现有的安徽、上海、河北等地的政府针对失独群体购买社工服务的实践进行了调研。其中安徽省“怡养家园-失独特殊家庭养老关怀服务项目”在2013年获得“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”资金支持，其项目有值得借鉴的运行模式和成果，也存在典型性的问题。

（1）服务提供方主导，政府协力。“怡养家园-失独特殊家庭养老关怀服务项目”由安徽省社工协会申报、省民政厅审核推荐、经民政部评审立项。社工协会成立项目实施办公室并下设合肥和安庆两个工作组，其项目进程由社工协会全面协调掌控，民政和计生部门作为项目协助方配合项目进行。这样再在发挥社工服务提供方的积极性的同时也保证了政府公共资源的有效利用，真正实现了政府购买社工服务为向失独群体提供高质量服务的目的。

（2）服务模式全面化，服务方式多样化。项目通过“职业社工+计生专干+义工+（生活帮扶）服务人员”的1+3服务模式”针对失独群体的生理健康关怀、心理健康关怀、社会回归和能力发展四方面提供帮助，充分发挥社会工作者的特长，解决失独老人所面临的情感受伤受挫、社会交往封闭、生活照顾缺失等多种化问题。该项目在1年的实施周期内组织了多次室内外娱乐活动，慰问活动，通过设计“个案服务计划”、“友好访问计划”、“陪伴慰问计划”等多个养老关怀服务子项目满足了失独群体多样化的需求。

（3）项目推进有序化，实行监督、激励机制。在项目实施的过程中，安徽省社工协会召开项目工作例会6次，志愿者经验分享会5次，项目培训会、项目实施调度会执行情况分析会、布署会议若干次，有效地保证了项目的有序推进，并有利于包括社工协会、政府和失独群体在内的各方对项目的监督。另外，在项目结束后，项目组对优秀志愿者、社工进行了评选与表彰，激励机制有利于进一步发挥社工和志愿者的服务积极性。

（4）项目运行过程中的问题。①制度化建设仍需完善。我国正处于社会工作发展和政府购买服务的初级阶段，政府从明确需求到公开招标、签订合同到项目实施再到最后评估服务这一程序建立尚不完整、规范，这使得政府在选择社工服务供给方与评估兑现资金时存在较大的随意性。安徽省社工协会就是由安徽省民政厅直属主管的专业社会团体，应政府的需要而设立。所以，在政府向“社会民间组织”购买服务时毫无竞标可言，并由此带来了服务质量和费用的合理性以及资金的透明度等一系列问题；作为最后资金落实的评估阶段，该项目的评估也并不完全科学严谨，缺少具体的量化考核指标。

②社工组织发育程度低，社工人才稀缺。要实现政府购买服务向社会提供高质量、多样化的公共服务，除了健全公共服务购买制度，还应降低社会组织注册门槛，引入多元主体，加快培育具有资质的独立性社会组织。但如今我国的社会组织发育程度还处于比较低的水平。以安徽省为例，截止到2013年上半年，省内拥有登记注册的社会组织共1.94万家，平均每万人拥有社会组织数3.24个，还达不到全国2012 年的平均值3.63 个，与世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个的标准差距更大。

专业社工人才的稀缺也是阻碍政府购买服务推进的因素之一。社工需求量大与就业率低、专业不对口、流失率高等矛盾突出。以“怡养家园”项目为例，合肥和安庆两个工作组共计7个辖区，每区仅配备一位专业社工，远远低于失独群体的需求。截至2005年底，我国民政系统大约有45.3万人员正在从事社会工作，距离占总人口0.2%的目标，还差两百多万。再加上社会工作教育还处于起步阶段，缺乏专业训练的意识以及相关条件，我国社会工作的职业化进程非常缓慢。

③政府购买服务地区差异大，资金规模小。政府购买社工服务服务失独群体的地区发展差异大，总体来看资金规模小，不利于公共服务的均等化。在实际调研中，我们发现广东、上海等经济发达地区政府购买公共服务已比较普遍，而吉林省等地区则基本上不存在政府购买公共服务的情况，更不用说购买社工服务进行对失独群体的帮扶。

在资金规模和来源上，各地也存在着较大差异。比如本文提到的安徽省“怡养家园”项目由中央财政支持，资金达到38万元，除此还有针对失独群体的湖南省长沙市圭塘街道“温心家园社会工作服务项目”，由圭塘街道出资18万元；上海市杨浦区的两个失独家庭关爱项目两个项目由上海市慈善基金会出资共16万余元。

对比来看，购买服务的政府部门层级越高，资金就越充裕，实施的效果也就越好。

失独群体面临着多种多样的危机，政府购买社工服务进行对失独群体从养老保障、心理、医疗、就业、法律等全方位的救助是解决失独问题，帮助失独群体回归社会的必经之途，也是发挥公共服务社会化进程中民间组织和政府双方的比较优势，促进政府职能转变，建设服务型政府的有益实践。

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参考文献

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[2]罗观翠,王军芳.政府购买服务的香港经验和内地发展探讲[J].学习与实践,2008(9).

[3]杨宝.政府购买公共服务模式的比较及解释—一项制度转型研究[J].中国行政管理,2011(3).

（作者单位：吉林大学行政学院）