组织理论视角下的非政府组织“合法性”论述——基于组织内部属性和外部组织系统

仲成

摘要：本文从组织本身的政治哲学意蕴出发，溯源中国历史和传统文化，从组织内部属性上分析了非政府组织存在的正当性。并借助“系统”理论，分析了非政府组织存在的可能性和必要性。

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关键词 ：合法性；组织；治理；回应

非政府组织与非营利组织、民间组织、第三部门等词语内涵相近，在西方国家被普遍使用。改革开放后，随着经济的市场化和政治改革的深入，非政府组织得到一定发展。其功能与作用不断具化，学理地位不断提升。政治学中一个突出概念是“合法性”。“‘合法性’一词包含两层含义：一是‘合法律性’，意指一个行为者一个事物的存在符合法律规定；第二种是更为广义层面上的合法性概念，强调‘适用性’、‘正当性’、‘合理性’，表述一个行为或一个事物的存在符合人们某种实体或程序的价值标准，以及其他非强制原因，而为人们所认可或赞同，进而自愿接受或服从。”

一、属性与特征——作为组织的NGO

1.组织性——非政府组织概念分析的逻辑起点

早在19世纪，NGO的雏形便已形成，典型的NGO 发展关注救助和福利，直接为需要帮助的人提供救助服务，例如发放食物，提供庇护所或医疗服务。到了20世纪70 年代，出现了全球性的“结社革命”或“社团革命”，许多国家纷纷建立了各种非营利性的社会团体、基金会和其他类似组织，也就是我们所通称的“非政府组织”。国际上一般以出现在1945年6月《联合国宪章》上的非政府组织一词作为其正式出现的标志。

由于不同国家在政治体制、法律制度、历史传统、文化习惯、市场经济水平存在明显差异，对“非政府组织”的定义莫衷一是。本文将讲述重点放在了非政府组织最为重要的属性上，即它的组织性。

2．让渡——从契约理论看组织形成

回溯西方近代政治的发展，“契约理论”绝对是不可逾越的一环。近代思想家均在契约理论框架之上构建关于个人权利、国家权力、国家与个人关系的理论体系。社会契约论者普遍认为，人类曾生活在一种自然状态中。在这种环境中，虽然生命、财产权利是天赋的，但难免互相为敌，彼此权利无法得到保障。于是人们选择通过相互订立契约，将部分自然权利让渡出来，从而形成国家及作为其实际代理人的政府。从人们最初选择立约的原因分析，是因为自然状态缺乏一种秩序的制定。每个单一生命体无法获得足够保存个人权利的能力，于是选择了结合。通过建立普遍的信任机制，采取适当的方式结合有利于最大限度地合理调配资源。从这个意义上说，组织是人们按照一定目标有意识建立起来的社会群体，是处于一定社会环境中人们相互作用的有机体，是具有一定结构和活动方式的人类群体，是能通过自身活动产生一定作用的社会单位。现代社会组织可分与政治领域相对应的政府组织、与经济领域相对应的营利组织、与社会领域相对应的非政府组织。

3．内生性视角——结社自由

在西方语境中，如果说非政府组织是现代公民社会的基本组织形式，那么结社自由则是非政府组织的逻辑起点和技术保障。结社自由是非政府组织成型的最重要组织、制度和法律保证。契约理论者认为，自然状态结束后，个体无法确保自我保护，于是让渡权利结成某种组织（社团）。“这种组织是在人们自然形成的社会关系和国家公共权力构造的社会关系之外，构建的一种有别于这二者的一种社会生活形式。社团的存在是与人的自然特性和社会本性相关联的。”结社能满足人们的某种“需要”，改变人的组合方式，表现人的自然性和社会本性。社会是人组成的，人不能脱离社会而存在。人的社会化有两个涵义：一是个人在社会中学习活动，掌握技能；二是个人积极参与并介入社会环境。所以，人的社会化也正是人的组织化的过程。

非政府组织的成型体现在对自由与人权的肯定上。自由既是人权的逻辑起点，同时又是人权的终极目标。人权观的出现及发展是由自由概念生发；对人权的追求和保障，本质上是对自由权利的肯定。正是为了享有社会化的结社自由，人们才选择法律和道德的约束，将自由交给组织行为来保证。

非政府组织的出现体现民主与法制理念。民主强调少数服从多数，是保护社会大众利益的制度设计。但其实现机制是一个相当复杂的过程。现代社会利益主体的呼声如何传达，在多大程度上得到回应并得以实现，取决于这些利益主体在多大程度上能影响政治过程。没有结社自由，公民个人必然永远处于分散、孤立状态，持共同利益的人无法结合，其呼声必然是微弱的。“如果说代议制解决了作为‘原子式’公民参与的政治难题，自由结社则提供了公共交流平台，使公民能根据自身需要寻找集体交流的场所。”社团需要在宪法和法律规定的框架内活动，不能逾越社会道德底线，需要组织自身的组织纪律和自治性。因此，非政府组织的存在也是对良好法治运行的有效践诺。

4．历史与现实——组织在中国的发展

在中国历史上，分析“组织”这一概念要上溯到《吕氏春秋》，组织乃经纬相交之意。最早期的组织可能是古代的“朋党”，近代之后又有“会党”。在传统政治文化中，自由地组成具有某些共同目标的“小团体”是不被广泛接纳的。中华文化讲求“政出一孔”，提倡的是统一。到了近代，现代政党作为最重要组织的诞生与历程也是饱经风霜的。

作为非政府组织的历史与西方的市民社会问题密不可分。黄宗智在研究华北农村问题时考察了当地的风俗习惯，他认为在中国国家与社会中间存在一个国家和社会都参与其间的领域。在晚清，表现为国家官吏与士绅在此领域内合作进行公益活动；在民国，表现为地方商会与国家在此领域出现的持续的、制度化的合作。最为典型的近代中国社会状况在《文化、权力与国家》一书中大致有个描摹。尽管当时的民众并未能建立起普遍意义上的对于个人的身份认同，但无疑由于宗法制度的存在，当时社会中存在除官府外的其他组织。比如为同村人吃水问题而出现的水会，基本是一种自愿组织，非常接近于现代的志愿组织。

二、系统环境下的“需要”——非政府组织存在的必要性

有学者将现代社会组织分为三类：“一是与政治领域相对应的政府组织；二是与经济领域相对应的营利组织；三是与社会领域相对应的非政府组织。”按伊斯顿政治系统理论，可将政治、经济、社会看作一个整体，作为统和的系统。三者之间相互影响、互为补充。但同时，又可将三个组织看作是三个子系统。与社会领域对应的非政府组织的合法性也正是在作为外部环境系统的政府组织和经济组织相互运作下得以实现的。在政治—经济—社会三元框架下，个人并不只在私域活动，政府也并非只在公域运作，政府的“有形之手”会越过公域的界限，市场的“无形之手”同样也会超出私域。正是在这种互动关系下，第三领域成为不可逾越的环节。

1．经济组织与非政府组织

自发与异质性——市场经济的内生缺陷。市场组织借助市场交换关系，依靠市场供求、竞争和价格机制进行组织和协调。在本质上是一种资源配置的模式。但市场内在的缺陷并无法避免，由于它并非一个绝对的“理性人”，市场的调节都是短期性的，自身不能解决长期经济发展及总供给和总需求均衡的问题。市场经济的运行机制决定了它只能满足社会的部分利益，而无法实现对公共利益的兼顾。经济学家韦斯布罗德提出“需求—供给”理论，任何人都有对物品的追求。而政府和市场在提供产品供给上都有不可避免的缺陷。个人的追求是异质性的，政府组织提供的任何商品的数量和质量都倾向于反映“中位选民”的偏好，对公共物品也不例外。公共物品具有功能的不可分割性、消费的排他性、获得方式的非竞争性。公共产品的这些属性同样决定了此类物品无法通过市场机制在个别消费者和生产者之间形成有效供给。所以在公共产品的生产分配链条上，市场体制即便发挥作用也是有限的。

2.政府组织与非政府组织

按照萨拉蒙对NGO的七种属性的界定，非政府组织是民间性组织，不同于政府部门，不是以政治权力为核心，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向。早在《论美国的民主》一书中，托克维尔就提出美国民主制度的典型特征在于自由结社，无论是政治性质的结社，还是民事性质的结社。他认为自由结社可以填补国家权力的空白，同时作为一种社会中介可限制国家权力的扩张和社会的无序状态。之前我们提到，组织的形成源于人的需要被满足。政府系统的运作之下，同样需要非政府组织的出现和介入，这也是相对于政治领域不可或缺的原因。

（1）转型——非政府组织生成的可能性。“改革前的中国可谓是一个‘总体性社会’，国家垄断了几乎全部的社会资源，控制了几乎所有的社会空间，国家权力通过这些总体性的制度安排和反复再生产的支配结构渗透和散布到社会生活中去。”可以想见，在这种环境之下，国家直接面对民众，中间缓冲层面断裂，社会组织能力被不断抑制。随着改革的推进，政治、经济、社会领域不断分化。在中央与地方层面，地方获得了很大的自治权，尤其是在农村。随着国家控制资源的范围和力度的减弱，一部分资源“流动”起来，这些条件都为非政府组织的形成提供了可能性。

（2）弥合——政治视域下的非政府组织必然性。随着改革的不断深入，很多新的问题不断涌现。按照孙立平教授的分析是一种“断裂”。随着行政权力的弱化，社会失范现象越来越突出。个体成员迫切需要新的社会整合力量，一方面可以协调传统政治组织的缺陷和问题，另一方面又能和政治组织相互协调，互为补充，适应新形势的变化。从政治领域与社会领域的关系角度看，非政府组织的产生和发展不仅是应对政治组织机体自身必然存在的缺陷的方式，也是适应新的社会发展要求的题中之义。

（3）回应——政府功能的有效补充。作为公民社会的一支重要力量，非政府组织将防止和补救政府与市场对公众利益的忽视和侵害视为天然使命，在因应民众的利益诉求方面有着得天独厚的优势。对公众的有效回应是一个范围广、长期、艰巨的任务，而政府的人力、财力、物力都是有限的，政府的回应只能是在可支配、可利用资源和环境的条件下尽自身的最大努力来回应公众。因此，政府不可能满足每一个公众和社会组织的要求。与政府相比，非政府组织更加贴近民众、灵活而便于创新。首先，在对弱势群体的救助上，非政府组织具有内在的动力性、更为高效。NGO在其发展初期也正是致力于此，比如说“壹基金”“爱德基金会”等。他们更具有敬业精神和较快的适应性，针对弱势群体的特殊性，人性化地开展服务。很多情况下，非政府组织都是一些专业化的志愿团队，他们有专门的针对指向，所以在应对相应问题上有很强的能力。其次，非政府组织可以执行一些政府组织不方便执行的政策。由于历史文化，在一些多民族地区，政府行为的单一导致了相对的低效，而非政府组织的活动受到政治、文化的约束则较小，便于因地制宜地开展工作。同时，在国际交往中，非政府组织的功能尤为明显。他们在国际援助和交流中发挥了重要的作用，同时也能承担国家正规职能之外的文化交流职能，比如，二战后的歌德学院。

（4）协调治理——推进政府职能转变。我国长期处于“强国家、弱社会”的基本框架之下，社会和公民习惯于被动参与公共生活，自主参与的意识和能力受到一定抑制。由于社会中没有相应的空间或足够的能力，承担政府在机构精简中下放出来的权力，于是出现了真空，最终政府只能重新组织机构承担这些职能。对政府而言，这是改革没能真正落到实处的体现。

俞可平在《治理与善治》一书中较为全面地介绍了治理理论。为非政府组织与政府的关系寻找到了一个良性的契合点。“治理意味着一些来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，各种公共和私人的机构只要其行使的权利得到了公众的认可，就可以成为在各个不同层面上的权力中心。”恰当的治理作为一种“善治”，在运作的向度上不是单纯自上而下，而是上下互动的过程，是一种协商的、合作的关系。善治的本质特征是追求一种政府与公民对于公共事务的合作管理。

（5）监督与约束——政府智能的“守夜人”。任何权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力。政府内部的制衡固然必不可少，外部的监督、约束力同样重要。政府作为权力机构，并不是完全理性的，自身带有一种自我膨胀的欲望。如果没有健全的制衡机制，行政权力会不断侵蚀其他领域，这就要求有限政府的存在。政府自身在规模、职能、权力和行为方式上都应该是有限的，这不仅需要宪政法律的约束，同样需要有能与之抗衡的社会组织。正如托克维尔所说，“在我们这个时代，结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障。”我国现阶段正处于发展转型期，政府的作用很大，同时政府和官员的行为随意性也很大，无利于社会的有序、健康发展。非政府组织是一种社会团结的机制，它反映了大众对于弊端的积极回应，有利于正确的社会疏导。

（6）演练——良性公民文化的构建。纵观我国的政治发展史，公民参与政治的途径是极其单一的，只有通过“科举”，才有可能获得融入政治体系之中的机会，直接或间接地参与政治。而非政府组织作为公民参与政治、社会生活的一种新的通道，为公民提供了政治行为的演练空间。切实参与到政治、社会活动中，切实地改变自己或是其他人的境遇是最为直观的民主体验模式。从这一点上来说，非政府组织的出现有利于政治系统的长远发展。

三、两种社会构建体系——政党与非政府组织

单纯从组织概念上来说，政党与非政府组织是极为相近的，都需要有一定的组织、纲领、财务、人员等，而他们的本质区别在于最终目的上。从中国近代政治发展史来看，政党与非政府组织都是现代化发展的产物。林尚立教授在《两种社会建构:中国共产党与非政府组织》一文中指出，“它们分别开辟了不同的社会建构体系，即组织化社会的社会建构体系与社会组织化的社会建构体系。”组织化社会的社会建构体系是以政党组织及其网络体系来建构国家，实现国家整合。社会组织化的社会建构体系基于现代社会的诸多要素，诸如独立的个体、自由的资本来建构、整合社会国家。在中国现当代的社会情境下，两种社会构建体系应当并存。这也要求处于社会国家核心领导地位的中国共产党一方面允许非政府组织的存在，主导其发展，同时又要协调好二者之间关系，这也是对中国共产党执政合法性的考验。

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（作者单位：南京大学政府管理学院）