协作性公共服务：推进产学研协同创新的路径选择

戴年红 廖和平

摘要：当前我国“碎片化”的公共科技服务导致科技资源的分散和闲置，制约着创新要素的对接和创新链条的运行，要推进产学研协同创新就必须依赖公共科技服务的协同供给。协作性公共服务将碎片化的公共服务整合到连续的统一体当中，形成公共服务提供的联动性结构和竞争性网络。协作性公共科技服务将有效供给和优化配置科技资源，以完整的“公共科技服务链”驱动“产学研协同创新链”。

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关键词 ：产学研协同创新；协作性公共服务；协同治理

胡锦涛在庆祝清华大学建校100 周年大会（2011年4月）上要求“积极推动协同创新”①，党的十八大报告（2012 年11月）强调“更加注重协同创新”，党的十八届三中全会（2013年11月）部署“建立产学研协同创新机制”，这些无疑将关于产学研协同创新的研究和探索推向了高潮。基于产学研深度合作的协同创新是多方联动的系统工程，需要深入整合产学研各方及政府、市场和社会其他方面的资源，在引导外部创新需求和刺激内生创新动力之间实现动态平衡，不断营造有利于实施和推进协同创新的政策制度环境和社会文化氛围。因此，在推进产学研协同创新的过程中，如何改革和创新公共服务供给模式，为产学研协同创新提供全面、充足、优良、有效的公共服务，成为我国政府尤其是地方政府行政体制创新的一个重大课题。

一、产学研协同创新的内涵与意义

1.产学研协同创新的基本内涵

美国麻省理工学院斯隆中心的研究员彼得·葛洛（Peter Gloor）最早对“协同创新”（Collaborative Innovation）进行定义，即“由自我激励的人员所组成的网络小组形成集体愿景，借助网络交流思路、信息及工作状况，合作实现共同的目标”②。从国内外实践看，协同创新多为组织内部的交流与协作，而产学研协同创新突破了一般意义上的组织内部分享机制，强调破除不同创新主体间的壁垒并实现深度合作，即指“企业、大学、科研院所（研究机构）三个基本主体投入各自的优势资源和能力，在政府、科技服务中介机构、金融机构等相关主体的协同支持下，共同进行技术开发的协同创新活动”③。

2.产学研协同创新的重要意义

产学研协同创新体现了系统的理念与思想，产学研各方基于价值观、文化、愿景、利益、知识、组织等方面的协同，以资源共享或优势互补为前提，以共同参与、共享成果、共担风险为准则，为共同实现创新目标而达成分工协作的契约安排。产学研协同创新是对自主创新内涵的丰富和深化，体现了科技创新模式从封闭转向开放，反映了当前科技改革发展的最新趋势。产学研协同创新并不是传统意义上的项目合作或联合开发，它是在原有体制框架下做出的必要组织调整和机制完善，是创新资源和创新力量在更广泛范围内实现有效整合、流动和配置，通过整体、多元、长期的协同实现全面创新、集成创新、持续创新。

产学研协同创新是提高自主创新能力和创新效率的最佳形式和途径，对于深入实施科教兴国战略、建设创新型国家，都具有极为重要的意义。产学研协同创新能促进创新资源和要素的有效汇聚，充分释放“人才、资本、信息、技术”等的创新活力，“促进创新组织从个体、封闭方式向流动、开放的方向转变；促进创新要素从孤立、分散的状态向汇聚、融合的方向转变；促进知识创新、技术创新、产品创新的分割状态向科技工作的上游、中游下游联合、贯通的方向转变”④。

二、产学研协同创新对公共服务的需求

产学研协同创新的前提是创新资源的优化配置、集成融合与开放共享，产学研协同创新需要多种多样的创新要素集聚与对接，需要各方各面协调与运作。因此，围绕创新要素的有效对接和创新链条的有序运行，提供多样化、动态化、系统化、网络化、便捷化的科技公共服务，是开展产学研协同创新必不可少的基础性需求。

1.创新要素对接方面的公共服务需求

创新要素是指和创新相关的资源和能力的组合，即支持创新的人、财、物、信息、环境等。产学研各方分别处于不同领域且自成体系，其间不可避免地存在“信息不对称、资源不共享、互动不通畅”等问题，而产学研协同创新就必须通过一系列公共服务平台有效解决这些问题，突破学科、系统、行业的壁垒，打破部门、区域、体制的限制，促进创新资源的优化配置与整合共享，引导资金、技术、项目、人才、信息等创新要素的合理集聚与有效对接，搭设起产学研协同创新的“桥梁”和“纽带”。

产学研协同创新依靠各种公共服务平台来加速创新资源的有效流动与合理配置、实现各种创新要素的对接与整合。由政府、社会组织等提供的涵盖各种创新要素的公共信息平台、中介服务平台、供需洽谈平台，是实现各种创新要素“无缝”对接的必要保障。由于创新资源与创新要素种类繁多、创新组织与机构分布较为广泛、创新需求存在个性多样化，需要运用现代信息与网络技术，集成全社会与创新相关的各种服务资源和服务能力，使企业、高校、科研机构、政府、社会中介组织等都能通过公共服务平台获得或提供丰富多样的创新服务、共享技术资源和科技成果，为产学研协同创新奠定基础。

2.创新链条运行方面的公共服务需求

创新链是描述一项科技成果从创意的产生到商业化生产整个过程的链状结构，主要揭示知识、技术在整个过程中的流动、转化和增值效应，也反映各创新主体在整个过程中的衔接、合作和价值传递关系。产学研协同创新是以完善的创新链为基础的，需要政府和全社会努力围绕创新链提供研发、设计、科技咨询、信息服务、成果评价、生产力促进、金融服务、创业孵化、人才猎头、软件及服务外包、现代物流、战略咨询等不同类型的服务，营造良好的创新生态。产学研协同创新需要依靠政府、社会、市场提供完整的公共服务来疏通整个创新链，使创新链完整、畅通并持续活跃，推动创新要素在教育、科技与经济活动中渗透与交融，营造有利于协同创新的政策环境和社会氛围。

健全的科技公共服务体系是保障产学研协同创新有效运行的“润滑剂”。产学研协同创新需要强化政府各级各部门和各种社会组织的协同服务，由人才信息设备等资源共享服务机构、技术转移服务机构、知识产权服务机构、科技金融和投融资服务机构、管理咨询服务机构、专业咨询服务机构以及其他科技中介服务机构等共同建设覆盖整个创新链的科技公共服务平台，全面提供科技资源信息共享、技术研发、科技企业孵化、技术交易、科技投融资、科技中介等公共服务，形成全面开放、深度合作的协同创新格局。

三、制约产学研协同创新的公共服务碎片化问题

1.公共服务碎片化问题的成因及其主要表现

公共服务的碎片化（Fragmentation）是分散化公共服务提供模式在管理层面空间分化和职能分割极端化的产物。在传统科层制组织结构中，纵向上层次等级分明、横向上按业务划分部门，公共服务的信息垂直流动，各部门围绕其单一职能形成独立服务的系统，这种结构在公共服务需求规模较小且种类单一的情况下，能够较为有效地满足公共服务的需求。当公共服务需求日趋复杂，尤其是权力分散、组织边界模糊、地域性趋势增强，各种公共服务问题呈现出来的时候，官僚制组织就越来越不适应，出现了公共服务供给的碎片化问题。

公共服务的碎片化主要表现为公共服务的分散、分割、分离问题，政策与执行之间出现矛盾与冲突、重复与浪费，公共服务的整体效率低下；以服务提供者为中心的公共服务逻辑，公共服务提供中跨领域部门合作缺失、跨政府职能部门协同困难、跨地域部门协作匮乏；片面强调政府的主导作用和政府机构建设，忽视社会组织和市场化的作用，激化了公共服务有效供给不足或不完整的矛盾。公共服务往往需要两个或两个以上的部门或组织来提供，各组织间由于责任边界模糊，导致相互推诿，协调困难，最终不但无法发挥各自优势，而且额外增加了大量协调成本。

2.公共科技服务碎片化对产学研协同创新的影响

公共服务碎片化问题导致公共科技服务资源各管一摊和条块分割。产学研各方分别属于不同的领域和部门，政府的科技部门、教育部门、经济部门以及金融部门、各种社会中介和服务机构等都按照自身逻辑为产学研创新活动提供零散的公共服务。大量的设备仪器、技术标准、科技情报、人力资源等科技创新资源，广泛分布在不同的企业、高等院校、科研院所和政府部门。由于缺少有效的途径和统一的标准对上述资源进行汇总，缺少严格权威的平台和窗口对外发布信息和提供服务，从事创新活动的主体无法快速有效对这些科技资源进行搜索和利用，导致创新资源的平均利用率低，资源浪费，重复建设，创新效率低下等现象非常普遍。碎片化的公共服务不能形成服务合力，更无法满足产学研协同创新对公共服务的复杂需求。产学研协同创新创新要求多个领域和部门相互协同和配合，各自提供专业化服务支撑才能促成创新要素合理对接与创新链条高效运行，但由于公共服务的碎片化问题，创新活动所必需的各种公共服务资源处于分散和分割状态，难以实现整合和共享途径，无法满足产学研各创新主体在研究开发、技术转移、成果转化、企业创新创业等各个环节的需要。

四、助推产学研协同创新的协作性公共服务策略

1.协作性公共服务的跨界整合与协同治理机制

“协作性公共服务”(collaborative pub?lic service) 也称为整合性公共服务（inte?grated public service）或“协同性公共服务（joined up public services），是各种公共服务组织或机构为了应对公共服务需求复杂性的要求，在不断地交互作用下跨越空间层级利益相关者的组织边界，协同进行公共服务提供的过程。以服务接受者的需求为公共服务逻辑，多机构的伙伴协作关系是协作公共服务的基本工具，多机构的功能整合则是协作性公共服务的本质所在。协作性公共服务将碎片化的公共服务整合到连续的统一体当中，形成资源聚集的规模效应、优势互补的协同效应、经验共享的标杆效应、责任共担的弹性效应。

现代协同论认为,协同有助于整个系统的稳定和有序,能从质和量两方面放大系统的功效,创造演绎出局部所没有的新功能,实现力量增值。通过合作，公共服务供给突破单一主体模式，公共部门与私营部门共同承担项目的风险、成本与收益，从而使公共利益与私人利益有机结合，并实现共赢。有效的公共服务提供需要各组织之间相互合作，优势互补，从而形成共同治理的互动关系。公共事务的广泛联系性和渗透性，使得相应的管理不得不打破科层制的严格界限，以协同工作的方式，走向跨边界、跨部门、跨层级和跨行业协作管理。政府与民间组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来治理社会公共事务；政府、民间组织、企业、公民个人等主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势，发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。

公共服务需求的复杂化决定了公共服务提供结构的变革。公共服务提供的逻辑结构由科层逻辑和市场逻辑逐渐向网络逻辑演化。公共服务网络不同于市场的个体化和自愿性，也不同于科层制的命令等级链条，强调网络中主体的互动协调、相互依赖的动态结构。在公共服务提供的网络结构中，既包含各相关利益者的专有资源和比较优势，又呈现出行动者之间的协作关系。政府作为重要行动者之一，通过变革自身角色，驱动公共服务网络运行。通过公共服务网络结构的整合和优化，公私伙伴和网络管理能力的融合，以及利用技术将网络连接在一起的公共服务提供机制实现了跨界合作的最高境界。

2.助推产学研协同创新的公共服务协作化路径

推动产学研协同创新的协作性公共服务要跨越排他性的制度障碍，构建有序统一的协同创新公共服务体系，形成公共服务提供的联动性结构和竞争性网络。在加强对提供公共服务的宏观管理的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。“公共科技服务供给由政府单一供给向多元主体互动供给转化，面对多元化需求时多元主体磋商谈判，结成战略联盟协同解决，形成多中心体制及互补机制”⑤，促进公共科技服务的有效供给和配置，从而有针对性地提升公共科技服务品质，有力助推产学研协同创新。

产学研协同创新的协作性公共服务应注重发挥服务型政府的主导作用、多元参与公共服务的补偿作用。政府为产学研协同创新提供公共服务时，应消除政府系统经济部门、教育部门、科技部门、金融监管部门、社会管理部门等之间的封闭分割状态，对不同部门实施优化组合和整合，并促进这些部门有效沟通与合作协调。同时，应倡导政府、社会组织和社会企业跨界合作互动的理念，形成公共服务的协作提供机制，建立“一站式”服务中心，共享公共服务界面，多部门合作提供整体化的公共服务。应扩展地方政府间公共服务协作范围，建立起跨地域的统一的公共服务信息应用平台。

产学研协同创新的协作性公共服务应动态跟踪“创新链”的运行需要。公共服务平台相互关联、相互依存，涵盖了研发基础支撑、成果转化、技术转移、创业孵化、专业支持以及行业服务等各个创新环节。为加速推进产学研结合，促进科技成果转化，创新服务方式、丰富服务内容，实行科技成果从研发到产业化的全过程服务。加强各类科技中介服务机构的建设，重点要培育和发展各类技术要素市场，为产学研合作创造充分的交流渠道和服务平台完善面向全社会的产学研联合信息网，定期征集企业技术难题、高校和科研机构的科技成果、人才供求信息，及时做好高等院校、科研机构与企业之间的信息沟通、项目中介、咨询服务等工作，建立一条较为完整的服务链。

产学研协同创新是复杂的系统工程，需要破除产学研等创新主体间的壁垒及各种体制机制障碍，应以驱动发展为导向、以合作协同为基础，建设产学研紧密结合的、体制机制健全顺畅的国家创新体系。为有效推动产学研协同创新，必须贯彻落实党的十八届三中全会和党的十八大提出的“加强和优化公共服务”、“改进政府提供公共服务方式”、“加大政府购买公共服务力度”等部署，逐步形成多元主体互补并超越“碎片化”的公共服务协同供给模式。协作性公共科技服务供给是我国推进产学研协同创新的政策选择和有效路径，在为产学研协同创新提供多元参与的公共科技服务时，要特别注重理念协同、目标协同、主体协同、平台协同、供需协同及绩效协同等。

引文注释

①胡锦涛.在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话[N].人民日报, 2011-04-25.

②叶仕满.协同创新:高校提升创新能力的战略选择[J].中国高校科技,2012(3).

③张力.协同创新意义深远[N].光明日报,2011-05-06.

④袁贵仁.全面加强政产学研协同创新深入实现科技资源优化配置[J].中国科技产业,2012(5).

⑤韩丽萍，斯琴，赵红梅.公共科技服务体系的发展趋势分析及评价[J].科学管理研究,2013(5).

【基金项目】2012 年度湖南省哲学社会科学基金项目（项目编号: 12YBB094）

（作者单位：湖南科技大学管理学院）