非政府组织参与长株潭“两型”社会建设存在的问题及对策分析

王玉环

摘要：长株潭“两型”社会建设这一个系统工程，离不开非政府组织的参与和协作。本文针对长株潭“两型”社会建设中非政府组织的参与现状及问题，进而探究完善非政府组织参与的对策。

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关键词 ：“两型”社会建设；非政府组织参与；对策

在国家发改委正式发文批准上海浦东新区、天津滨海新区和成渝统筹乡成为综合配套改革试验区之后，长株潭城市群于2007年12月被批准为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”（以下简称“两型”社会）。长株潭“两型”社会这一庞大的系统工程建设离不开政府与各种社会力量之间的改革与合力，因此，如何在“两型”社会建设中不断完善非政府组织的参与是一个非常重要且必须解决的课题。

一、非政府组织参与长株潭“两型”社会建设的内涵

“两型”社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上同时人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展，这是一种人与自然和谐共生的社会形态。非政府组织参与长株潭“两型”社会建设的过程即为民间组织一法律赋予的权利为前提，依据法定程序行动，为“两型”社会建设充分发挥其创新性先导作用、纽带似缓和作用、启发性助推作用、兼具整合、监督、协调等多项功能，最终实现长株潭城市区内经济结构的优化转型、人与自然和谐共生的目标。

二、非政府组织参与长株潭城市群“两型”社会建设的现状及不足

自长株潭“两型”社会建设正式全面开展以来取得了实质性进展，毋庸置疑，非政府组织为阶段性成果取得发挥了不可或缺的助推作用。湖南省长株潭城市群非政府组织的发展起源于上个世纪九十年代的中期，就起速度和数量上来看，其发展迅猛且潜力巨大，其发展的现状在湖南省各地区中极具标志性，代表了湖南省非政府组织发展的高精尖水平。从其发展规模和质量来看，长株潭城市群“两型”社会建设中的非政府组织参与还存在以下问题：

1.管理非政府组织的法律缺失

从整体而言，对非政府组织的立法领域还相对狭窄，立法不完善，数量有限的法规和条例、规定和管理办法中部分内容已与现实不符,抽象且缺少可操作性。法律制度对非政府组织参与“两型”社会建设的支撑和促进作用微乎其微，甚至存在一定程度上限制非政府组织发展的情况。例如：关于社团组织的成立有严格的人力、物力、社会需要等指标性规定；明令禁止社团之间的竞争机制；社团活动的直接依据大部分是民政部以及其他部委的规定；对社团活动经费的管理缺乏可行性规定，缺少鼓励非政府组织发展的税收优惠政策。这样的法律环境在一定程度上阻碍了非政府组织的壮大和能力发挥。

2.非政府组织发展资金不足

充足的资金是非政府组织运行和发展的基本条件，资金的匮乏必然倒非政府组织在“两型”社会建设中的参与效果不佳甚至无作为的现象。长株潭非政府组织的活动资金主要来源于以下几个渠道：政府补助、社会捐赠、组织会费及提供服务所得收入。政府部门提供的资助是相当有限的，单单依靠政府资助的非政府组织大多步履维艰甚至名存实亡。根据非政府组织的性质而言，接受社会捐助是组织发展的必然选择。但由于相关政策的缺失、机构自身管理监督机制的不完备导致这一渠道的收入也微乎其微。部分的非政府组织迫于运行资金压力从事偏离组织宗旨且与本机构业务无关的经济活动，转向营利性。然而，针对非政府组织收取培训和咨询费用的监管及整顿办法相当严苛，这无疑加大了非政府组织筹资难度。

3.人才缺失及组织参与能力不强

非政府组织人才资源的匮乏在很大程度上导致了组织参与”两型“社会建设的能力不足、效用不强。长株潭，甚至普及到全国的非政府组织缺乏固定的人才渠道，工作人员的取用途径采取聘任制，编制有限且基本的社会保险、医疗保险、职称等方面的政策保障都不完备，以上这些问题的存在严重影响了人才的吸引及发展。从第一线退下来的离退休人员，政府职能转变、机构改革分流的人员等成了非政府组织的主要人员组成。他们的观念、专业知识、业务能力等不能满足非政府组织发展的需求。人事壁垒使具备专业能力的人力资源难以流入非政府组织，因而，组织缺少动力，其动员诸多社会资源实现其宗旨的能力自然无法提升，参与建设的后劲不足。

4“. 二重管理”及行政化倾向严重

双重管理的冗杂性主要表现在非政府组织的日常事务、变革年检事务、活动安排等必须获得民政部门的同意，同时必须听取业务主管部门的管理和安排。这样的多头领导无疑造成权责不清、手续繁杂、范围划分不清等影响效率的问题，在运行起始阶段就削减了组织参与热情。非政府组织与政府存在千丝万缕的联系，甚至被定义为“二政府”主要因为这样的依附关系在组织设立时就产生。无论是完全挂靠、执行政府命令、接受政府委托和管理还是单纯的提供公共物品与服务。这些组织都有严重的行政化倾向，违背了非政府组织应有的灵活性、民主性、志愿性，单单成为政府部门附庸。

三、完善非政府组织参与长株潭“两型”社会建设的对策

1.构建非政府组织参与的法律体系构建适宜非政府组织参与的法律环境，主要从以下三个方面入手：第一，界定非政府组织的法律地位，改变其依据政府部门行政命令行动的现状。第二，完善非政府组织参与程序、信息公开等立法，增强法律法规的可操作性。第三，构建配套支持制度，充分调动资源、人才、专利技术等因素在组织运行中的积极作用。

2.丰富筹资渠道，科学管理资金在资金的筹集方式上，我们可以借鉴国外的成功经验，发展出符合国情的筹资方案。政府补贴、服务性收费、民间捐赠等多渠道结合是未来非政府组织生存和发展的必然趋势。伴随政府职能的转变，非政府组织也必将扮演更加重要的社会角色。充分的资金离不开优化的管理，筹集、管理、监督、反馈，一套科学的资金运转体系必然使非政府组织活力焕发。

3.加强非政府组织内部建设、培养人才

非政府组织的内部建设从根本上决定着组织发展命运及方向。只有不断增强非政府组织的专业能力、完善其管理模式，才能使其焕发生机和活力。内部建设需要从非政府组织的治理制度、财务管理制度、决策制度、内部结构、人人力物力资源调控等方面进行整改。非政府组织对人才的吸引不仅要解决人才待遇、社保、职称等问题，更应该注重公信力的树立。明确的使命、良好的社会形象必然吸引大批人力物力。因此，加强内部机构建设，完善人事、决策等管理制度才能留住人才，从而更好的服务社会。

4.明晰定位、改革“双重管理”体制

只有理顺政府与非政府组织之间的关系，才能更好的实现社会管理的优化。鼓励非政府组织发挥其积极作用就应当改革“双重行政管理体制”，放低门槛，鼓励非政府组织发展，采取公平、高效、民主、透明的原则对非政府组织实施管理，让其在适当的领域获得更大的自主自治权，充分发挥其优势。

5.完善公民意识建设

提高公民的主体常识、参与意识和服务精神是吸引人才、资金和技术等资源的根本所在。重视并鼓励非政府组织的发展就必须充分利用新闻媒体，倡导公民学习以责任心、使命感为核心的志愿精神，增强公民参与“两型”社会建设的积极性和创造性。广大群众的支持和参与是“两型”社会的建设得到实质性突破的关键和目标。

完善非政府组织参与长株潭“两型”社会建设涉及方方面面的改革与创新，需要边实践边探索。只有不断完善参与机制，整合资源形成合力才能迎来长株潭“两型”社会建设的新局面。

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参考文献

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（作者单位：湘潭大学公共管理学院）