社会组织承接政府购买服务能力建设的困境与对策

陈岩

摘要：在政府向社会组织购买公共服务的过程中，社会组织的能力缺陷逐渐凸现。社会组织的能力建设对社会组织自身的发展、公共服务的质量和促进就业都有不可替代的作用。社会组织能力建设主要存在自治困境、治理困境、资金困境、人员困境和业务困境这五大困境。依照这五个困境，从社会组织内外生态提出解决的对策。

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关键词 ：社会组织；能力建设；购买服务

近些年来，政府向社会组织购买公共服务行为趋向成熟，社区服务、医疗卫生、青少年教育、扶贫致富等公共服务领域都能看到社会组织参与的身影。然而，我国的社会组织存在着能力建设不足的缺陷。未来如果不着手解决这一问题，不仅社会组织自身的发展受到制约，政府向社会组织购买服务的效益也会低于期许。

一、社会组织承接政府购买服务能力建设的现实意义

社会组织能力的提升近年来得到了广泛关注。在2011年第四届社会组织创新与发展论坛上，国家民间组织管理局局长作了《把握机遇、突出重点、提升能力，为新时期全面加强社会管理注入创新活力》主题报告，指出我国的社会组织迫切需要提升专业服务能力、自我约束能力、社会疏导能力、创新发展能力。①2012年社会组织领域的教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 也有能力建设，专家对东莞部分公益组织的调查结果显示，许多社会组织缺乏能力特别是业务专业能力，并且缺少专业人才。②2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布，其中就政府向社会力量购买服务的承接主体进行了详细而明确的规定。这些承接主体应该具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。③最近几年，从政府到社会组织都很关注社会组织的能力建设。

一是促进了我国社会组织的发展壮大。我国的社会组织相对于发达国家数量较少，社会组织发展壮大，为政府在购买服务时提供更多的承接主体的选择。

二是有利于提供更加优质的公共服务。社会公共事务层出不穷，复杂多变，社会组织提高能力后，能够不断增加服务项目提高服务质量。

三是增加就业岗位，促进就业。萨拉蒙分析了世界上一些主要国家的非营利机构，指出非营利部门可以促进就业。其所提供的资料显示，1995年几个西欧国家非营利部门就业占总就业比重非常高，像荷兰、爱尔兰、比利时分别达到12.6%、11.5%、10.5%。④

二、社会组织承接政府购买服务能力建设的困境

我国的社会组织能力建设一直得不到相应发展，是因为其发展存在着五大困境，分别是自治困境、治理困境、资金困境、人员困境和业务困境。

1.自治困境

萨拉蒙认为非营利组织要有自治性，即要有独立自主处理内部事务的权限。5我国的社会组织自治性上受到一定限制。长期以来，我国的社会组织受到登记管理部门和业务主管部门的双重管理。社会组织的活动宽度和广度受到极大限制。其如果想铺平发展道路，首先要与政府部门搞好关系。此外，在人事上，许多社会组织和政府部门有着千丝万缕的联系。就北京市科技类的社会组织来说，绝大部分组织理事长和秘书长都是中共党员在担任，并且有近1/4的理事长和秘书长曾经有过在党政机关任职的情况，现在仍有部分组织的理事长和秘书长在党政机构中任职。⑥如果社会组织的自治性难以保证，一旦承接服务时出现问题，社会组织和政府的责任就很难划分。

2.治理困境

治理困境主要是指社会组织相关的管理制度不完善所产生的资源浪费现象。制度不完善导致在发生危机时，很难寻找可以判定的依据。并且，社会组织还要完善组织内部的监督制度，我国社会组织内部监督制度不完善，经常出现工作人员违纪事件。这些负面事件直接影响到组织的形象，并且导致政府和公众信任感丧失，影响社会组织承接政府购买服务。

3.资金困境

资金短缺是制约我国社会组织发展的瓶颈。发达国家中非营利组织的运作资金有近30%来自政府部门的支持，而我国社会组织的资金来自于政府财政扶持的比例仅占10%~15%。⑦我国的社会组织筹资能力也有待提升，很多社会组织的公信力不足，导致向社会募捐的过程中，没有给社会大众塑造一个具有信赖感的形象。此外，向社会募捐需要一定的策略，但很多社会组织中缺乏这样的人才。社会组织的筹款成果与财务制度也有一定的相关性。制定规范合理的财务制度有利于提升社会组织的公信力。规范的财务制度还要与预算管理和财务人员的专业能力相结合来提高财务管理的质量。⑧

4.人员困境

社会组织的人员困境与资金困境有很大关系。由于资金短缺，导致其没有足够的财力吸引和留住人才。缺乏专业能力的组织在发展业务上竞争力较弱。相对于其他行业，社会组织工作人员工资不算高，许多大学毕业生也没有到社会组织就业的意向，许多工作人员的素质也不高，缺乏必备的知识和技能。社会组织的人员缺乏还表现在志愿者不足上。

5.业务困境

业务困境是指社会组织在进行服务活动时的质量和效率方面。由于资金和人才制约，社会组织的专业技能、业务能力都受到了限制。在承接服务中，没有相应的业务能力就无法获得购买项目。社会组织还需要提升营销能力。社会组织的营销指的是要学会倾听消费者的心声，根据消费者的需求和愿望，判断组织应该提供的服务。⑨

三、推进社会组织承接政府购买服务能力建设的对策

1.改善社会组织能力建设的内生态

（1）完善社会组织内部自治。政社合一导致的社会组织内部管理职责混乱、腐败滋生现象，严重阻碍了其继续壮大。建设内部民主制度，涉及社会组织管理的重要事项要经过理事会表决通过，决策过程要坚持民主化、公开化等原则。完善社会组织的民主选举与民主决策程序。逐步消除公务员在社会组织内部担任领导职务的现象。要提高社会组织对项目的管理能力，逐步形成政府购买社会组织服务的合同化模式，还要建立成员之间的信任关系。

（2）制定组织内部的人才计划。社会组织资金有限对于核心人才的吸引力小，对此社会组织应该寻求政府的合作，共同寻找专业人才。应该对一般工作人员和志愿者进行专业培训。社会组织可以寻求高校的合作。要培养未来发展所需人才，需要高校、企业、政府的多方合作。

（3）建设组织内部透明公开的信息制度。现存的阻碍我国社会组织发展的最大障碍就是信任危机,如何提高社会组织公信力是一项艰巨任务。社会组织也应该借鉴政府信息公开制度，将其日常运行也放在阳光下。不仅要公开信息让社会监督，组织内部也要建立自我监督小组。为了确保自我监督，首先要修订内部章程规定，还要保证规则的执行力。

2.改善社会组织能力建设的外生态

（1）改善社会组织生存的政策环境和管理方式。目前我国还没有关于社会组织的专门立法，三大条例是社会组织发展过程中依据的最高层次的法规，还有就是国务院或者地方政府出台的文件。社会组织迫切需要立法来确立自身独立的法律地位。另外，要降低社会组织的准入标准，由于主管部门设置的门槛过高，很多公益力量难以进入到该领域。一些地方规定申办市级的科技类民办非企业单位需要500万元以上的开办资金，导致大量民间自发的组织无法登记，只能在工商登记或不登记。⑩门槛过高阻碍更多的社会组织参与其中，客观上不利于社会组织竞争能力的提高。

（2）建立孵化机制，建立支持社会组织发展的新网络。全国许多地方政府已经建立了公益组织的孵化机制。要加强社会组织与其他部门的合作，提供“跨部门协同合作机制”。?????? 社会组织的项目管理可以学习企业的先进经验，这一机制可以为自己提供更多的社会资源。社会组织还可以学习企业的品牌战略，将服务也打造成品牌。在这一体系中，政府与社会组织建立合作机制，企业帮助其开发新的服务项目、传授管理经验，社会大众为社会组织捐赠，形成四位一体的发展方式。

（3）建立社会组织的外部监督体制。构建社会组织的监督体系需要内外兼顾。内部的监督体系要有制度的保证，外部的监督体系是由党政机关带领下的全方位评估监督体制。经过内外监督体制的结合，我国的社会组织会更加规范地运作。

引文注释

1 孙伟林. 把握机遇、突出重点、提升能力，为新时期全面加强社会管理注入创新活力[J].社团管理研究,2011(12):5-7.

2 高一村. 社会组织生态2012[EB/OL].中国社会组织网: http://www.chinanpo.gov.cn/1800/62649/index.html.

3 国务院办公厅. 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].新华网: http://news.xinhuanet.com/fortune/2013- 09/30/c_125473371.htm.

4 [美]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会—非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社,2007:12-13.

5 [美]莱斯特·M·萨拉蒙,S.沃加斯·索可洛斯基.全球公民社会—非营利部门国际指数[M].北京:北京大学出版社,2007:12-13.

6 马庆钰,钟开斌.能力建设与社会组织发展:对北京市科技类社会组织的实证研究[M].北京:中国科学技术出版社,2013:20.

7 何华兵,万玲.提升社区社会组织服务能力的运行机制研究[J].云南行政学院学报,2014(1):137.

8《基金会内部治理与公信力建设》编委会.基金会内部治理与公信力建设[M].北京:中国社会出版社,2010:72-77.

9 马庆钰.社会组织能力建设[M].北京:中国社会出版社,2011:186-187.

⑩薛澜,邓国胜.鼓励社会力量兴办公益构建公益服务新格局[J].学会,2012(11):29.

曾维和. 后新公共管理时代的跨部门协同—评希克斯的整体政府理论[J]. 社会科学,2012(5):36.

[基金项目：2013年湖北农村社会管理创新研究中心开放基金一般项目：“社会建设视域下村庄离疏化个体动态管理研究”（项目编号：HNSKY1315）;南京信息工程大学2014年度优秀本科毕业论文支持计划项目]

（作者单位：南京信息工程大学公共管理学院）