大部制改革：基于经济学视角的分析

徐逸

摘要：经过几年努力，虽然我国大部制改革已取得了初步成效，但在实际落实过程中仍然有部分公务人员对改革认识过于表面化，将改革定性为行政部门的合并与基层公职班底规模的调整。事实上，大部制改革是建立在国家经济发展基础上，政府部门的职能转型，通过转型调整行政资源的配置模式，建立起适应市场经济发展的行政系统。本文从经济学视角对我国大部制改革进行探索分析。

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关键词 ：大部制改革；行政体制；经济学

党的第十七届二中全会对我国行政系统做出了改革声明：必须提高大部制的探索力度，加紧整合我国行政机构，争取在2020年前构建起富有中国特色的社会主义行政大部制体系，实现行政部门间的有机协调与合作。大部制改革的根本目的有三:一是实现我国行政体制转型，二是优化行政资源配置，三是建立与经济发展相适应的行政机制。笔者结合经济学理论，探析大部制改革的落实思路。

一、从经济学角度认识大部制改革

1.行政资源的优化配置

⑴行政资源的内容。大部制改革强调行政机构的职能转移，将行政资源的优化配置建立在行政机构职能转移的基础之上，提高行政资源的利用率和有效性。所谓“行政资源”，概括来说包含三大内容：首先，行政机构执行三大国家职能（立法、行政、执法）的过程需要消耗大量的国家资源。其次，中国的社会主义市场经济模式明显区别于资本主义国家的市场经济模式，政府在国家经济发展的过程中发挥了重要的干预作用，甚至引领着国家经济发展方向。比如，当国内爆发经济危机时，政府需要调动资源对危机进行处理；又如汶川发生地震后，政府既要治理地震灾情又要控制经济局势。政府干预经济发展能有效控制国内经济动荡，确保国家经济总体呈上升趋势平稳发展。第三，行政队伍的人力资源。我国各级行政机构每年都会在全国招募筛选优秀人才充实基层行政干部队伍。

⑵优化配置行政资源的目的。从优化行政资源的层面看，大部制改革主要探讨的是行政机构划分问题，要将当前小而多的行政机构划分方式转移为大而少的划分方式，实现资源优化配置和行政资源的有效利用。大部制改革优化资源配置的根本目标有二：一是当政府部门运用行政手段对市场经济进行干预时，在不影响市场发展的基础上对市场进行有力的监督管理；二是促进政府职能转型，确立服务公众的政府职能。

2.构建适应市场经济发展的行政体系

⑴政府干预市场经济的必要性。通过调研资本主义国家的政府行政机制，笔者发现，通常市场经济得以稳健发展有赖于政府行政的有效干预。如果政府没有对市场经济采取司法监督，市场在进行匿名交易时，交易双方的权益就难以得到保障；如果政府疏于干预市场经济，长此以往国家的经济市场必然会爆发信任危机，造成交易额大幅下降，信任危机甚至会蔓延至全社会，使整个社会发生动荡。因此，干预国家市场经济机制运行，是确保市场经济稳健发展，维护社会安稳的必要行政举措。

⑵建立适应经济发展行政体制的目的。根据笔者调查，通常市场经济发展程度越高的国家，政府运用行政手段对市场进行干预的程度也越深。从这一现象看，我们可以认为，市场经济的发达程度，取决于国家行政干预的有效性。要使国家市场经济发展兴旺，政府必须对经济市场实行严格精密的监督控制。从全世界范围看，国家干预市场经济的情形，基本呈现出的格局为“大政府和大市场”。因此，大部制改革提出的“建立适应市场经济发展的行政体制”这一改革目标，其根本落实关键并不是裁减部门和人员，而是通过改革当前的行政系统使各个政府部门实现职能协调与行政配合，进而使国家行政机构能更好地干预市场经济发展。

3.实现行政机构职能转移

⑴我国行政机构的分权制度。新中国的政府权力划分制衡制度是议行合一制。议行合一制度不同于古代的三省六部制，也区别于西方资本主义国家的三权分立制。当前我国政府在全国人民代表大会、国务院与最高法院下面分设了许多行政机构和部门使我国行政权力逐层细化，采取这样的分权方式其原意是为了配合社会经济发展需要，提高政府部门行政职能的针对性，防止权力划分出现重叠交叉情况和权力高度集中在某一机构的情况，为人民提供更好的行政公共服务。

⑵当前行政机构划分形式的弊端。

①行政部门权力划分过于细碎。但从当前我国行政实践情况看，国家机关的下设部门过于细化、国家权力过于分散，导致了行政机构的职能呈现出“零碎化”现象，随着社会经济发展“零碎化”程度不断加深。并且，原本细化行政部门是为了防止职能重叠，但由于部门过多难以实现统一管理，也难以落实统一政令，许多部门在行政时互相造成阻碍，推卸责任的情况屡屡出现。比如，在食品生产的全过程中都有相应政府部门的监督，但最终仍然无法杜绝食品质量安全事件发生。以乳制品为例，企业在养殖乳牛的过程中，有地方农业机构对牧场进行监督管理，企业在进行乳制品加工时，有质量检验机构监督，而在乳制品进入市场销售时，有商业部门监督管理，在乳制品运送到全国各地的过程中，有交通部门进行监督管控，在乳制品出现问题时有地方防疫站进行检测管理。但经过若干部门的监督把关后，乳制品质量危机仍然屡次大规模爆发。

②行政部门与公众之间存在利益冲突。除了行政机构职能零碎化问题之外，当前我国行政职能划分还存在另一个更严重的问题，就是行政部门与社会集体之间存在利益矛盾。例如在“十一五”发展纲要中提出了三网融合目标，这个目标是指将电信网、广播电视网、互联网三网联合起来，促进我国信息建设全面发展，为人民群众提供更便利的信息服务，其中数字电视就是三网融合的成果之一。但5年过去了，三网融合目标至今仍未得到有效落实。这几年间，国内各大城市都安装了完备的有线和无线形式的通信系统网络，通信网络技术在我国已经相当成熟。“三网融合”迟迟无法落实，究其原因并不是技术层面的问题，而是行政部门之间没有做好协调工作，导致计划一再拖延。

⑶实现行政机构职能转移的必要性。上文中，笔者分析了当前我国行政部门权力划分中存在的问题，大部制改革之所以提出“实现行政机构职能转移”目标，正是为了彻底解决这些问题，对行政部门进行“大而多”的划分改革，将部门划分为有利于我国市场经济发展的形式。例如，取消某些部门审批产品和服务的职能，禁止行政部门运用特权给企业“开后门”。如果不改革行政资源的分配方式、不改变审批职能的划分方法，大部制改革最终也只能流于表面，无法从根本上革新我国的行政体系。

二、从经济学角度分析落实大部制改革的思路

1.以共同利益为改革基础

⑴大部制改革与政府之间的利益矛盾。当前在我国实行大部制改革的过程中，常有人提出部门利益问题。所谓部门利益问题，是指在对行政部门进行大部制改革过程中，许多部门会被废除或合并，部门的领导者与公职人员要被迫接受岗位调动或下放。显然，大部制改革会威胁到某些部门和公职人员的个人利益，因此这些部门和公职人员会产生抵触情绪，成为落实改革的障碍。

西方政治经济学中指出，虽然从根本上来说，政府行使的是人民的权利应该代表人民的利益。但在长期发展中，政府自身已经成为了一个利益集团，因此政府在行政过程中必然会维护自身利益，不可能真正做到不求回报。因此，在当前我国的行政体系中，从中央到地方都存在着领导干部追求个人政绩和个人利益最大化的情况。我国的行政系统常年存在粉饰过失、推卸责任、分割权力等沉疴。如果不将这些痼疾拔除，部门职能的零碎化问题、部门的利益矛盾问题将会愈演愈烈，对国家体制和市场经济建设造成危害。⑵以共同利益为指导的改革思路。

基于上述问题，笔者认为要彻底推行大部制改革，必须以共同利益为改革的出发点，在不损害政府与社会大众固有利益的情况下，通过改革来实现集体利益的增长。如果在推行改革的过程中，利益分配不均，必然会引发受害方的抵制和反抗，最终导致改革失败。浙江省作为大部制改革的示范点就很好地落实了“寻求共同利益，推进大部制改革”工作：在不改变公职人员职位和行政机构组织内部构成的情况下，将原部门取消，并统一归结到“委员会”手中。中央下放的财政拨款也不再需要层层下放，都交由“委员会”统一使用，而“委员会”本身并不是一个行政部门，只是一个负责行使决策权的管理组织。通过这样的改革不但实现了行政部门的职能大部制，同时也没有牺牲部门和公职人员的自身利益。

2.自上而下实施改革

⑴改革方向失当的问题。从中央到地方，各级政府的权力划分必须平衡，因此，大部制改革的落实工作不能仅靠某一层行政部门来进行。如广东省顺德市作为大部制改革的另一尝试点，因没有做到“自上而下落实改革”就遭遇了十分尴尬的局面。顺德市把原本划分得较为零碎的党政组织进行整合，将零散组织统一成一个党政机构。在组织统一后虽然组织原有的领导都分派到了管理岗位上，但之后统一党政机构不再增设管理行政的领导，工资待遇仍然维持旧制度。可虽然顺德市实行了大部制改革，但顺德市上层的佛山市、广东省和中央并没有全面实行大部制改革，当上层各个行政部门要召开会议时，顺德市便因部门缩减、干部不足，难以一一派遣副职以上的领导去参与上级会议。

⑵确立“自上而下”的改革思路。顺德市的例子让我们认识到这样一个道理，国家在推行大规模的行政改革时，必须落实改革的统一配套措施，将改革目标渗透到全国范围，才有可能从根本上实现改革目标。如果自下而上进行大部制改革，难免会出现体制改革“中气不足”的情况。因此要推进改革必须从从顶层建设着手，使改革的清泉层层渗透，才能提升大部制改革决策的统一协调效果。

三、大部制改革在市场经济环境下的发展趋势

1.将大部制改革渗透到社会主义市场经济体制

基于大部制改革“构建适应市场经济发展的行政体系”这一改革目标，大部制改革必然要渗透到我国社会主义市场经济体制建设中。将《反垄断法》作为改革的主要依据，对干预市场经济，负责监控市场的商业行政机构、商务行政部门、开发改革机构等政府组织进行职能整合归并，取消职能过于分散细碎的部门、裁汰无作为的冗员，严格控制审批权和特许权的下放，禁止行政部门独自审批商品市场，并将行政机构干预市场的职能集中在制定规章和监督市场活动上。

2.将大部制改革渗透到市场金融管控体制

将大部制改革落实到我国金融活动中，是市场经济环境下大部制改革的另一推进趋势。遵循金融行业的运作方向实行金融的大部制改革，可以强化我国金融业的风险应对机制，提高金融业的安全性。20世纪末，资本主义国家已经开始将金融体制从分散监督经营向统一监督经营转型。虽然在度过了全球金融风暴之后，部分经济学家对金融体制的转型提出了质疑，但资本主义国家不仅对金融业的监管标准进行了改革，还对金融业的统一经营进行了改革，使统一经营模式更为健全。

3.将大部制改革渗透到中央财政体制

依据我国公共财政制度建设需求，要将大部制改革渗透到中央财政体制建设中，建立富有中国特色的国家财政运作体系，使经济与政治齐头并进。通过大部制改革，将我国分散的经济职能进行统一，这些经济职能主要有：社会管控职能、公众财务收支审计职能、财务收支预算职能等。除此之外，我国还有许多的财政收费款项、公众基金、能源开发收入和土地开发收入，将管理这些款项的管理职能综合起来，交由管理国家税收的部门进行统一支配，取消职能零碎、冗杂的下级项目部门，将部门公职人员归并到国税部门中。

4.将大部制改革渗透到现代社会治理体制

当前我国正在建立以政府部门管控和社会自我监督相结合、政府部门领导和社会大众参与的现代化社会管理体系，在大部制改革的推进过程中，应对当前的与社会机构相关的规章制度进行修缮。当前中央政府正在评估把工商行政机构中的企业录入职能与民政机构的社会组织录入职能相统一的可行性，通过这样的方法来削弱政府部门的市场准入职能。

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（作者单位：湖南师范大学）