中国政府大部制改革——以西方政府职能演变为视角

刘娇

摘要:党的十八大报告中指出需稳步推进大部门体制改革，健全各部门的职责体系。国务院机构的改革主要是优化配置政府内部的权力，职能转变的目标则是将政府与市场、政府与社会的关系理清。目前我国的大部制改革进程尚处于初始阶段，借鉴西方政府职能的发展变化模式，在大部制改革的启示下实现政府职能转变对中国政府大部制改革具有重要意义。

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关键词 ：大部制；行政体制改革；西方政府职能

1997年的世界银行发展报告曾指出：“经济发展的背后需要一个强大而有效能的政府”，有效并且唯一的路径就是政府必须根据本国经济政治的发展情况，不断改革政府机构及职能。早在20世纪60年代，西方一些经济发达国家为解决政府在运作过程中出现的一些困境，开始对本国的政府部门进行一系列改革，以期能更好地适应经济形势和社会发展。纵观这些国家的机构改革，有一个共同之处，就是普遍采用“大部门体制”的机构设置方式。

近年来，学术界很多学者对大部门体制做出了自己的定义，但总的来说都颇为相似。他们普遍认为大部制是政府在部门设置中，为推进政府事务综合管理与协调，将一些职能相近、业务范围趋同的事项，相对集中由一个部门统一管理，最大限度地避免部门职能交叉，政出多门，多头领导，从而减少行政过程中职责不统一的现象，降低行政成本，提高行政效率。

一、西方国家大部门制的发展

大部制，即大部门体制,最初源自于西方发达国家。早在1929年世界经济危机爆发前，受亚当·斯密自由放任思想的影响，政府一直扮演的是“守夜人”的角色。可当资本主义世界经济危机爆发之后，西方各国发现市场经济的运行有时是存在失灵的，于是管制经济逐渐得到青睐，政府机构开始向以“凯恩斯主义”为主导的政府干预主义转变。而不再一味地对经济生活放任自流，这也是由市场经济的“先天不足”所决定的。可是有一点他们却忽略了，即政治家和官员组成了政府，政府的干预在很大程度上并不是万能的。以布坎南和塔洛克为代表的公共选择理论以理性经济人假设为出发点，认为政府官员为了使个人利益达到最大化，必然追求政府预算的最大化以及垄断和权力的扩张，结果导致政府的职能变得越来越多，政府规模越来越大。随着社会和经济的不断发展，政府必然会面临一系列严重问题：机构庞大臃肿，职能交叉，行政效率下降，公信力下滑，公共财政负担加重，社会福利政策难以为继等，政府职能发展越来越难以适应社会形势的需要。

20世纪70 年代，西方国家再次出现严重的经济危机，产生了经济停滞和通货膨胀并存的“滞涨”现象。此种情况下，各国再次掀起对凯恩斯主义局限性的讨论，认为市场失灵的存在虽然客观上要求政府进行必要的干预，然而政府干预同样有不利之处，即“政府失灵”，在这里比较突出的人物是弗里德曼。弗里德曼认为政府如果超越其最低限度的公共利益职能的扩张, 就会削弱资源的有效利用,阻碍经济发展以及限制社会流动和政治自由。因此主张把政府基本职能定位在维护市场的秩序和正常运转上, 实行自由放任的不干预政策。

此后西方各国开始不同程度地削减政府职能，精简机构，下放权力，使政府不再强行干预市场，转而让市场机制发挥主要作用。政府则一心致力于提供更加优质的公共产品与公共服务，同时降低行政成本，提高行政效率，致力于突出政府的公共服务职能。紧接着这种“小政府、大社会”的政府模式便出现了，并逐渐成为当时国际上政府机构改革的主要模式。

纵观西方社会政府职能的演变，不管是干预主义也好，自由主义也罢，亦或是近年兴起的“小政府、大社会”，其政府职能的演变都伴随着政府大部门制的改革，也即不断精简政府部门，减少政府部门职责交叉的可能性。

二、西方国家大部门制改革的基本情况

美国大部制改革的早期实践可追溯到1970年代末国家能源部的成立，它直接取代了以前管理能源的几个部门。90年代克林顿上台后，也开始大刀阔斧地进行行政体制改革。他积极裁撤冗员，精简部门机构，重新划分部门职能，最终组建了15个大部门。2001年“9.11”恐怖事件发生后，基于保护国家安全、加强情报机构之间协调的需要成立了国土安全部，该部也由此成为美国一个新的大部。据不完全统计，其拥有20万雇员，成立之后便一跃成为美国第三大部。总的来说，美国的政府部门就是在一系列改革中逐步演进提高的。

20世纪20~30年代资本主义世界经济危机爆发后，以英国为代表的西方国家纷纷向以“凯恩斯主义”为主导的政府干预转变，试图通过政府干预来消除市场失灵。但政府的干预使政府的职能空前扩大，以至于后来不得不增设部门机构来适应社会形势的需要。就英国来说，这一时期最高峰时设立的部门有27个之多。70年代，随着西方再次爆发严重经济危机，英国开始进行机构整改，力求削减政府职能，下放政府权力。当时的英国政府将海、陆、空三部一起并入国防部。四年后，又将外交部与联邦关系部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部合并为卫生与社会安全部。其中在70年代希思上台后，英国的大部制改革迎来高潮，诞生了两个超级大部环境事务部和贸易与工业部，前者是由原来的住房和地方政府部、运输部等几个大部合并而成，后者则来自于技术部和贸易委员会的重组。如今的英国政府经过2009年6月的改组后有19个部，实行的是责任内阁制。

三、中国政府的大部制改革

新中国成立后，我国已进行了十次政府机构改革，1978年改革开放后就进行了七次较大规模的部门机构调整。历次机构改革的重点、主要特征及涉及的机构变动情况如图一所示。从图一可以发现两个基本规律：一是国务院机构数量历经多次变化，出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象；二是从国务院机构组成部门来看，1998年以来，社会事务类部门在机构总数中所占比重超过经济管理类部门，并且一直保持到现在。

2013年，随着十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，新一轮大部制改革开始了。与2008年的改革相比，此次改革更加突出职能转变，不仅有改革方向、改革原则，更有职能转变的具体实施办法。

四、大部制改革的难点和建议

1.推行大部制改革的难点

西方国家的一系列政府改革，政府职能的变化都在朝着精简化、高效率的方向发展。大部门制也是西方政府近年来政府变化的一个趋势。中国在大部制改革方面的难点概括起来主要包括：传统文化的羁绊、职责交叉、监督机制缺乏等等。

2.推进大部制改革的建议

（1）重塑政府行政理念。我国当前大部制改革的目标是要构建以服务为核心的新型政府，这与前面提到的传统文化观念，尤其是官本位思想相悖。因此要想继续推动大部制改革，政府必须首先要破除旧文化束缚，树立正确的权利观，培育公仆意识，实现行政理念的转变。

（2）渐进式改良。大部制改革涉及面广，不单单是针对某一个部门或机构，而是关于整个一级政府，牵涉的利益非常复杂。因此，改革不可能一步到位，而只能是渐进式的改良思路，具体而言，可从“三农”、文化、科教、交通等职能交叉现象严重或关涉民众切身利益的行业领域予以突破。

（3）加强改革的法制约束。汪玉凯指出，大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权；二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。在对大部制的约束监督方面，汪玉凯与吴根平都认为，更值得关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，特别是来自人大、司法、公众、媒体等的监督。

深化行政体制改革已成为我国政府需要面对的重要课题。党的十八大也作出了下一步要“稳步推进大部制改革”的重要部署，使我们充分感受到中央政府不畏艰难、破旧立新的决心和魄力。在改革的过程中，我们要多借鉴西方国家政府职能转变以及大部制改革的经验，反思我们在政府职能以及大部制改革中出现的一系列问题，不断实践探索，求新求进。

要想改革真正有成效，必须触及到真正的权利与利益深处。目前，中国政府与企业并不是独立的关系，利益使得他们有着千丝万缕的联系，再加上思想观念的陈旧，权利分配不清，政府在职能改革上还存在一系列问题。由此看来，中国政府的大部制改革依然任重道远。

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参考文献

[1]郭海宏,卢宁.关于实行大部制改革的研究综述[J].生产力研究，2009（4）.

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[4]麻宝斌，仇赟.大部制前景下中国中央政府部门间研究[J].云南行政学院学报，2009.

[5]汪玉凯.大部制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”[N].北京日报，2007 .

[6]辛向阳.西方学者关于政府职能的主要研究[J].国外社会科学，1995.

（作者单位：上海理工大学管理学院）