发挥价格杠杆作用促进城市公共交通优先发展

申屠红樱

摘要：受经济社会高速发展与城市规模的迅速扩大、机动车数量急剧增多等影响，空气雾霾对环境造成极大的影响，道路拥堵等给市民的生活、工作带来诸多的不便，不仅增加了社会成本，也阻碍了城市的持续健康发展。鉴于城市公共交通具有集约高效、节能环保等诸多优点，国务院明确提出“实施城市公共交通优先发展战略”。公交导向发展战略，是国外大城市引导城市空间合理生长、治霾治堵最重要的方法之一。如何通过价格杠杆引导城市公共交通优先发展，已成为城市经济社会发展的当务之急。

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关键词 ：公共交通；价格杠杆；城市发展

一、国外城市公共交通价格管理经验

国外发达国家在城市空间发展的进程中，大多经历了“私人汽车膨胀→道路拥挤阻塞→重视发展公共交通”的发展历程。在吸取历史经验教训的基础上，公交优先战略由法国率先提出，发挥价格杠杆作用是许多国家普遍采用的重要手段。

1.统一协调的收费系统

城市公共交通包括地铁、公交车和轻轨交通等。比如，巴黎的公交系统主要由市内地铁、郊区地铁（也称郊区列车）和公共汽车组成，它们在巴黎及其周边地区织成一张庞大的交通网。这三大公交系统由巴黎独立运输公司统一管理。尽管车票价格根据不同区域有所不同，但同一区域内的车票相互通用，公交车票和地铁票是同一种票，凭票不仅能乘坐市区地铁和公交车，还可乘坐郊区地铁。巴黎市郊间的流动人口中有60%使用公交工具。纽约市地铁和公共汽车同属公交局管理，两种交通工具联运，票价相同。

2.覆盖广泛的票价优惠体系

为鼓励公众更多地选择公共交通出行，国外先进城市设计出各种不同的票种和票价，大范围的让利于民。例如，按时间划分的日票、周末票、周票、月票和年票；按年龄划分的儿童票、学生票、成人票和老人票；按人数划分的个人票、家庭票和团体票等等。法国巴黎市针对旅游者推出日票、两日票、三日票、五日票等；美国纽约市地铁普通卡提供“买十送一”的优惠，后继充值也享受同样的优惠，月卡、周卡和日卡不限乘车次数。

3.科学规范的补贴机制

发达国家先后制定了多种有关公共交通的法律法规及税收政策，并建立起比较完善的公交财政补贴监督机制，成本费用评价制度和政策性亏损评估补贴制度，确保了对公交财政补贴的实现和补贴资金的使用效率。美国先后制订了《城市公共交通法》《城市公共交通扶持法》《综合地面交通效率法》等一系列法律法规，为扩大对公共交通的资助提供了法律保障。法国政府依法设立的公共交通税，巴黎市区交通税率为2.4%，税收征收后由巴黎交通管理委员会按月分配给公交总公司、国铁等交通企业。德国政府为了从资金上保证公交优先政策，制定了《乡镇社区交通资助法》和《区域化法》，明确资金使用和分配权限，德国公共交通业每年出车近100亿辆次，大约86%的德国家庭出行选择使用的都是公共交通工具。

4.精细化的停车管理政策

欧洲各个城市中广泛采用“停车—换乘”模式，在轨道交通所辐射到的郊区和卫星城的各个站点附近，设有精心设计、与站点衔接良好的停车设施，采用低廉的停车收费政策引导城市外围地区的居民在进入城区前进行交通方式转换。英国伦敦20世纪70年代启动了“停车再乘车”计划。与此同时，运用差别化停车收费政策，调节进入市中心的车流量。比如，在纽约市区，停车区域主要分为路边停车位和停车场两大类。路边停车是纽约市政府设立和管理的，收费相对较低，对停车地点、时段、时限和收费标准，都做了严格的规定，供开车人短时间停车使用。通常最多可以停两个小时，超时将面临罚单。而停车场大多是公司经营的，定价完全根据市场需求来决定，收费相对较高，每小时收费从十几美元到20多美元不等。此外，停车场还开通了网上预订停车位服务，引导司机驾车直接停入，在客观上减少了街道上的车流量和对空气的污染。

二、国内城市公共交通价格管理情况

目前，城市公共交通优先发展的理念在我国已经深入人心，得到方方面面的认同。全国各地在充分发挥价格杠杆作用，促进公交优先发展方面做出了一些有益的探索，取得了一些效果。比如，北京市制定了《交通发展纲要》，明确了公共交通的社会公益性定位，实行的是公交低票价政策；上海市对公交企业建立了严格、规范的成本费用审计与评价制度，合理界定和补贴政策性亏损；深圳市推进了各种公共交通方式的统一收费和统一结算；南京市实行了公交换乘优惠政策等等。但由于受城市公共交通涉及面广，受制约性强，历史遗留问题多，法律法规不健全等因素的影响，当前我国的公共交通价格管理体系仍有待于进一步完善。

1.公交补贴机制的规范性有待加强在国务院办公厅转发建设部等部门《关于优先发展城市公共交通意见的通知》中，明确规定了公共交通的社会公益性。城市公交企业因价格限制因素造成的政策性亏损，承担社会福利（包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车），完成政府指令性任务所增加的支出，政府应该给予补贴。在现有的补贴政策中，政府和公交企业存在信息不对称问题，地方政府在制定亏损补贴方案时，往往也只是做一些非常笼统的原则性规定，或者预估一个固定的补贴额，具体补贴数额的确定则视执行结果而定，缺乏规范的城市公交成本费用制度，科学的城市公交服务质量考核制度和补贴约束机制。

2.公交定价机制的科学性有待提高

价格是调整资源配置的杠杆，城市公共交通票价优惠作为一项民生政策，体现了城市公共交通公益性的回归。公交票价涉及到公众、企业和政府等多方利益主体和多方利益关系。由于政策本身的复杂性，也因各地的经验不足，政策在实施过程中出现过这样或那样的问题。优惠幅度过低难以使老百姓切实享受到实惠，过高则可能降低公交企业的积极性，企业只能通过减少员工工资福利和降低服务质量来降低运营成本，这样会进一步降低城市公交的吸引力，并增加政府财政压力，最终还是要经由财政间接地由广大居民埋单。如何构建科学合理的公共交通票价动态调整机制，制定合理合适的优惠幅度和选择恰当的优惠方式，是有效化解公共交通公益性与经济性矛盾的重要课题。

3.公共交通价格政策的统筹性有待增强

公共交通价格政策涉及到公共交通票价、停车收费、财政补贴、税收减免等等，涉及到物价、交通、财政、审计、国土、城建、公安、环保、城管、税务、民政等多个政府部门。当前，在政策的制定实施过程中，由于缺乏“组合拳”动作和“一揽子”计划，各项政策不能有机融合发挥出最大效应。例如，在调整票价优惠政策时，应当综合考虑不同人群，不同时间，不同需求，综合制定公交、地铁等公共交通工具等“一揽子”优惠政策；在市区内实施实行差别化停车收费政策，提高中心城区停车收费时，应当合理规划建设使用市郊换乘停车场，市区公交、地铁附近的公共自行车设施，完善不同交通工具之间的无缝接驳。

三、相关政策建议

1.推动立法加强顶层设计

根据国外经验，强有力的公共交通法律是保障公共交通发展的基础。当前，要根据实际情况，尽快建立健全公共交通法律法规体系，明确公共交通的社会公益性质，理清政府、企业和社会的权责边界。公交企业的性质决定了不可能只依靠市场的力量来发展公交，通过立法来规定政府这只“有形的手”怎么伸，伸多远，尤其是要明确价格工作在促进公交优先发展的地位、作用及手段，从而依据法律法规研究制定一系列优先发展公共交通的价格政策和措施，为公交优先发展提供规范、可持续的价格保证。

2.建立公开透明的补贴机制

建立严格的公交企业的成本监审机制，合理界定公交行业成本范围，科学测算、审核和评价公交企业经营状况，加强涉及公交运营成本的生产资料的价格监测，合理界定和计算政策性亏损。建立多方参与的社会评价机制，健全信息公开制度，加大对公交企业的监督管理，构建公交服务质量常态化评估机制，综合考虑政策性亏损金额和服务质量等因素，合理确定补贴资金的来源与保障、支付时间和方式。同时对公交企业在技术改造、节能减排等方面的投入，可以依法建立专项补贴基金。

3.构建科学合理的票价体系

综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，以社会公益性服务为导向，优质优价为原则，建立科学合理、公开透明、公众参与的票价形成和调整机制。针对不同的人群，统筹兼顾，不断完善多层次、差别化、可操作性的票价优惠政策体系。参考国外先进经验，综合考虑居民的收入、成本、CPI等因素，研究制定在保持票价与可支配收入之比相对稳定，公共交通客流稳定增长的前提下的动态调整票价公式，促进票价调整工作规范化、常态化和制度化运行。

4.强化协调统筹政策

北京市的实践表明：单纯的公共交通票价优惠政策很难有效推进公共交通的良性发展。促进公交优先发展，要充分发挥各方力量，明确各方的职能职责，划清各自的权限范围，在政策、法规、规划、建设和管理层面等方面采取广泛的政策措施。建立健全公共交通价格联席会议制度，建立起各部门协调联动机制，完善信息共享机制，凡涉及公共交通价格政策调整的问题，由价格主管部门牵头召集相关部门共同研究，广泛征集各方意见建议，综合梳理相关政策，避免“单打独斗”，力争“组合出击”，做到“1+1>2”，放大政策效应，为促进公共交通优先发展提供坚强价格政策后盾。

（作者单位：江苏省物价局）