基本公共卫生服务均等化指标体系研究

陈瑞英

摘要：向社会成员提供均等的基本公共服务，是现代政府的基本职责之一。在众多基本公共服务中，公共卫生服务是社会全体成员都应该享有的服务。制定一套科学、实用、可操作的均等化评估指标体系对推进基本公共卫生服务均等化具有重要的意义。本文研究内容为构建基本公共卫生服务均等化指标体系，包括四个一级指标体系：基本公共卫生服务资金管理、基本公共卫生服务资源、基本公共卫生项目执行、基本公共卫生服务项目实施效果。并在一级指标体系下，建立二、三级指标体系,以保证评价指标体系在技术上具有可行性。

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关键词 ：基本公共卫生服务；均等化；指标体系

党中央、国务院高度重视保障和改善民生，特别是要加快实现基本公共服务的均等化。2005年，党的十六届五中全会提出了“公共服务均等化”这一新的改革命题；2006年，党的十六届六中全会上，代表们审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”；2007年，党十七大再次提出，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；2010年，党十七届五中全会提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”；2012年，前总书记胡锦涛在十八大报告中，在人民生活全面提高这一个目标里面，第一句话就是基本公共服务均等化总体实现。由此可见基本公共服务均等化的重要性。

在义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务中，公共卫生服务的范围、内容和质量直接关系到人的生、老、病、死整个过程以及由此所产生的一系列健康问题。可以说，公共卫生服务是全社会全体成员都应该享有的重要基本公共服务，是维持和促进人类健康的重要保障。国家新一轮医药卫生体制改革已把促进基本公共卫生服务均等化列为五项重点工作之一。因此，制定一套科学、实用、可操作的均等化评估指标体系对推进基本公共卫生服务均等化具有重要的意义。

一、基本公共卫生服务均等化内涵

1.基本公共服务均等化的内涵界定

⑴基本公共服务。基本公共服务是指与人民群众的生存和基本发展关系最密切、需求最迫切、最重要、最基础和最相关的公共服务，应当包括义务教育、基本卫生医疗、基本社会保障等”①。

从我国的现实情况看，可以用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。基础性，是指那些对人类的发展有重要影响的公共服务，是人所必须的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展；广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务；可行性，是公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

依据上述基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准，广大城乡居民最关心的、最迫切的公共服务包括：义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务。这些是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。

⑵公共卫生。公共卫生最简单的定义为3P，即promotion(健康促进)、preven?tion(疾病预防)、protection(健康保护)。公共卫生指全体居民的健康情况，掌握对健康状况产生影响的因素和如何预防疾病、伤害和伤残。公共卫生是对疾病、伤害和伤残进行诊治，并预防传染病、流行病的发生。

⑶基本公共服务均等化。目前,我国多数学者认可的“基本公共服务均等化”是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使人民享受到同样的权利，特别是生存权和发展权②。迟福林教授认为，基本公共服务均等化，不是在公共服务方面实行平均化，而是在最基本的公共服务方面有统一的制度安排，这样才能体现社会的公平和正义。从中国现阶段的实际情况出发，应该把建立公共服务体制，实现义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的均等化作为解决民生问题的现实突破口③。常修泽教授认为，要从三个方面来理解公共服务均等化的内涵：一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；三是在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。归纳起来，基本公共服务均等化有以下几个特点：①基本公共服务均等化首先应该是机会均等和基本权利的均等。②从机会均等出发，基本公共服务的结果应该比较公平和公正的，这既不能成为计划经济时代的“绝对平均”，也不能“悬殊过大”。③基本公共服务均等化不是“锦上添花”，而是“雪中送炭”。在保证全体居民基本健康和生存的前体下，需要更加关注弱势群体④。

基本公共卫生服务均等化就是指每个中华人民共和国公民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入水平，都能平等地获得基本公共卫生服务。

2.基本公共卫生服务均等化内容

促进基本公共卫生服务均等化，体现了以人为本的执政理念，体现了公共医疗卫生的公益性，体现了预防为主的卫生工作方针。促进基本公共卫生服务均等化，是一项惠及城乡居民的民生工程，关系到千家万户的健康幸福，从而也是构建社会主义和谐社会的一项重大任务。但是，我国人口众多、发展很不平衡，推进基本公共卫生服务均等化是一项长期任务，必须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则，既尽力而为又量力而行，依循保基本、强基层的基本路径。

保基本，就是明确基本公共卫生服务的标准和范围，做到覆盖全体居民。按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求，特别是针对人民群众最为关注的现实现实利益需要。《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》包括11项内容，即：城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、2型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理以及卫生监督协管服务规范。在这些领域内，优先考虑制度覆盖城乡全体居民，满足基本需求，再随经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平，提高均等化程度。

强基层，就是加强基层公共卫生服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共卫生服务的平台和网络。重心下移，把更多的卫生财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。

二、构建基本公共卫生服务均等化指标体系

就基本公共卫生服务均等化实现机制与措施而言, 相关研究离不开对宏观财政体制安排的考察、也离不开对具体机制(例如补供方或补需方)的利弊权衡, 但从操作性的角度而言, 基本公共卫生服务均等化的实现机制和措施的研究最终离不开对基本公共卫生服务均等化指标体系的设计, 建立关于基本公共卫生服务均等化的标准，是实施基本公共卫生服务均等化的一个前提⑤。

指标体系的建立不仅要涉及公共卫生服务的投入, 还包括与公共卫生服务类型相关的服务产出和结果。同时，也要体现出机会公平、过程公平和结果公平。依据上述因素，可将指标体系分成基本公共卫生服务资金管理（体现投入均等和机会公平）、基本公共卫生服务资源（体现投入均等和机会公平）、基本公共卫生项目执行（体现产出均等和过程公平）和基本公共卫生服务项目实施效果（体现结果公平）。

根据上述原则，构建结果如下：基本公共卫生服务均等化指标体系表

三、结论

基本公共卫生服务是造福于人民的事业，关系到经济发展和社会稳定的全局，在国民经济和社会发展中具有独特的地位。因此，我们要以基本公共卫生服务均等化为目标，将绩效考核与各地目标任务、评优考评、经费支付等结合起来，充分发挥考核评估的杠杆作用，推动各地工作顺利推进，而考核的合理、科学性有赖于指标体系的建立。我们应在实践中完善指标体系的建立，最终达到正确衡量各基层公共卫生服务均等化程度的作用。

引文注释

①蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议—兼论推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的关系[J].中国行政管理，2008(4)：80-83．

②刘尚希.基本公共服务均等化目标及政策路径[J].发展规划与结构调整，2011(4)：31-35．

③迟福林.改革发展新时期的基本公共服务[J].中国党政干部论坛，2012(4)：20-21．

④丁元竹.准确理解和把握基本公共服务均等化[J].行政管理改革，2009(3)：39-43．

⑤刘宝，胡善联，徐海霞.基本公共卫生服务均等化指标体系研究[J].中国卫生政策研究,2009(2):13-15.

（作者单位：福州大学经济与管理学院）