服务型政府的公益性及其实现机制

刘晓

摘要：实现公益性则是转变政府职能、推进服务型政府建设的重要责任和义务。全心全意为人民服务是我们党和政府的根本宗旨，而公益性则是党的执政能力与政府行政能力的直接体现。要以建设服务型政府为要求，进一步转变政府职能，通过法律、监督、整合、创新等机制促使政府在各项实践活动中都能让公益性得到最充分体现。

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关键词 ：服务型政府；政府职能；公益性；机制

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。当前，随着我国经济体制和政治体制改革的逐步推进和深入发展，不论从概念、内容还是建设服务型政府本身这一目标来看，都应把公益性确立为建设服务型政府的本质要求和根本价值取向。

一、公益性是建设服务型政府的本质要求

实现政府公益性是转变政府职能、推进服务型政府建设的重要责任和义务。何谓政府公益性？笔者认为，政府公益性就是指政府的一切职能都是围绕着代表社会公众利益而配置，政府的一切活动都是为了实现全体人民的根本利益而进行，一句话就是要求政府真正做到全心全意为人民服务。政府是公共行政的主体，并直接行使公权力，从这个层面上看，政府公益性主要表现为提供公共服务、满足公共需求、体现公众意志，代表公众利益。

1.公益性是社会公平的重要体现

新公共行政学在批判传统公共行政学把效率和经济作为公共行政的两个基本原则的基础上强调，公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。①新公共行政学派主要代表人物乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》一书中指出：“社会公平形态强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”② 从新公共行政学强调公共服务的平等性可以看出，公益性不仅要代表公众利益，而且也是社会公平的重要体现，尤其关注社会中弱势群体利益的兼顾。

2.公益性的实现是公共服务的目标

关于公共行政是以公民为中心在治理系统中所扮演的角色的一套理念的新公共服务理论也认为，政府必须关注公民的需要和利益。公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。他们必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。③由此可见，作为政府主要职能的公共服务的目标是要创造共享利益和共同责任，即公益性的实现。

3.公益性的核心价值观是以人为本

核心价值观是所有价值观中居于主导地位并支配其他价值观的那种价值观。毫无疑问，以人为本才是政府公益性最根本的核心价值观。对政府而言，以人为本，就是要树立科学发展观，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。具体说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。

4.公益性与公共性既有联系又有区别

从人民与政府的关系看，政府的权力来自于人民的授予委托，它必须用来为人民谋利益。作为政府的两大特征，公益性与公共性往往容易混淆，有时甚至会被人误解为是同一个特征。因而，必须指出的是，公益性与公共性的并不是同一回事，它们的关系表现为：一方面，公益性与公共性都标志着政府的合法性和合理性，并且都体现和代表了公众利益，有重叠的地方；另一方面，公共性侧重于资源的共享，而公益性更强调利益的均衡，体现的层次要比公共性更高。公益性与生俱来，是贯穿政府存在和发展始终的，是政府的根本属性和价值取向，也是建设服务型政府的本质要求。笔者提到的服务最好、公益性得到最佳实现的政府才是最好的政府，也就是以这个为推理的。

二、政府转型过程中公益性缺失问题凸显

当前，我国正经由传统管制型政府向公共服务型政府的转型期，鉴于转型期存在诸如各种制度还不太完善、思想观念还比较落后、社会还没有完全发育成熟等一些特点，现实中公益性不仅没能得到很好的体现，反而经常发生一些公益性缼失的现象，有时甚至表现得还相当突出,主要表现在以下几方面：

1.政府与民争利的现象屡禁不止

众所周知，不与民争利的政策才是好政策，不与民争利的政府才是好政府。早在我国西汉时期著名的儒家思想家董仲舒在仁政思想方面从义、利的角度就提出过有关政府及其官员“不与民争利”的主张。在市场经济国家，政府是最大的非营利性组织，政府的主要任务是为市场主体服务和创造良好的发展环境，是当好“裁判”，而不是当“运动员”，是做好服务，而不是“经营”。一个成熟、高效有公信力的政府，在制订政策时首先考虑的就是不能与民争利。然而，由于一些政府官员的理解偏差，甚至是一些政府官员胆大妄为，以集体决策为幌子，利用政府的权威和权力，公然违背国家有关政策，与民争利，这种情况在集体土地使用权流转、股权分置、出租车行业、经营城市等领域时有发生。

2.政府投资行为商业化倾向过浓

政府投资的重点应放在满足公众基本需求的公共产品生产和提供以及弥补由于高风险性和回报率低导致的基础研究和商业化前研究开发投资不足等方面，比如像在包括电信在内的一些基础设施的建设、新能源技术的研究开发与应用以及教育、医疗的投入等。在经济发展模式日益多元化的今天，政府投资商业化并非一无是处，但在实际操作过程中，商业化成分过多、过滥、过度，则显明会影响到政府公益性投资的热情。这一问题如果得不到及时化解，产生的负面效应绝不能被低估，也将直接损害政府形象和公信力。

3.政府公共权力异化与利益部门化趋势未能根本扭转

政府中的公共利益部门化是指在缺少外部竞争、外部约束、缺乏内部的自觉性的情况下，政府某些部门不择手段去争取自己的利益最大化而侵害公共利益的这样一种现象，其实质是公共权力的异化即部门化。在政府转型的过程中，这种现象有愈演愈烈之势。④尤其是在公共权力的行使过程中，极易产生权力寻租，缺乏必要的监督就为权力寻租留下了巨大的空间，权钱交易，腐败现象禁而不止，尤其是权力集团在自我利益的驱使下，使“政府利益部门化,部门利益单位化，单位利益个人化”。如有的部门和单位,不从公共利益出发,利用特权,为部门谋利益,罚款搞创收,巧立名目乱收费,有的实在收不上来就采取靠挂手段,强行搭车收费。政府利益部门化的直接后果是严重背离了政府行政执法为民的本意，是一种不能容忍的怪现象。

三、政府公益性的实现机制

当前，在推动全面深化改革，加快转变政府职能，建设服务型政府过程中，应以建立健全以下几种机制为突破口，彻底扭转政府转型过程中公益性缺失的不利局面。

1.法律机制

政府权力有可能被滥用，也会自我扩张或用用来牟取私利，一句话，政府权力有可能背离政府权力的本质，所以，建立健全相应的法律机制和民主程序才是政府公益性得以实现的最可靠保障。只有以民主和法制为基础，只能摆正政府与人民、政府与权力、权力与人民之间的关系。要从制度建设特别是从法律机制建设入手，以法律的形式对各种监督做出具体规定，确定相应的监督原则，并明确公民权利，做到监督制约的法律化、程序化和可操作化。

2.监督机制

为保证政府权力的依法行使、正确行使，不被滥用，克服公共权力的异化，从而实现政府的公益性，必须采取各种方式对权力行使进行必要的监督和约束，主要是建立内部监督机制和外部监督机制，也称为自律机制和他律机制。建立权力内部监督机制，就要加快转变政府职能、营造政府部门间的分工制衡关系，强化行政责任、健全权力运行程序，使权力运行公开透明，并且要把权力纳入法制轨道运行。强化行政权力的外部监督，必须针对现阶段外部监督存在的主要问题，从机制变革入手，变单个监督为整体监督，变抽象监督为程序监督，变权责脱节为权责一致，变依权监督为依法监督，建立健全以民主法制为基础、内外结合、法制健全、公开透明的外部监督机制。⑤监督机制的建立健全是对法律机制的必要补充和具体化。

3.整合机制

从政治学和社会学的意义上说，现代国家政府的社会整合能力主要表现在两个相互关联的方面，即社会基本价值观念的整合与社会公众利益的整合。而社会整合能力尤其是社会公众利益的整合又是与政府实现和维护相对社会公平的能力密切联系在一起的，当代社会的社会公平问题就成为社会财富的整合和政府公共权力的整合。这里所说的社会整合就主要集中在社会财富的分配和反腐败这两个问题上。因此，建立相应的社会财富整合机制和政府公共权力整合机制已成为建设服务型政府的迫切之需。当然，社会的自我整合也是非常重要的。目前,中国正处在社会结构快速分化时期,社会整合机制转型的相对滞后阻碍了中国社会结构的正向分化。所以，社会整合机制转型不仅必要而且必须与社会结构变迁同步进行。⑥

4.创新机制

创新机制是保证政府公益性永葆青春活力的不竭动力和力量源泉。要抓住建设服务型政府这个契机，促使政府管理和公共服务在理念、方式等方面的突破，形成一整套既符合我国国情又适应时代发展潮流的政府创新机制。首先，要进一步转变政府职能，提高办事效率，提高政府服务水平。其次，要创新政府管理方式，建立与社会主义市场经济相适应、与WTO 规则相接轨的经济管理体制。再者，要发挥政府投资的导向作用，用市场化的手段引导社会资金的投向，逐步形成政府引导、市场推进、社会参与的运作机制。最后，要依法行政，执法为民，减少和压缩行政审批事项，从根本上解决政府职能定位不准的问题，实现“行政行为法制化，政府行为国际化，机关效能高效化”。

总言之，要以建设服务型政府为目标，进一步转变政府职能，通过法律、监督、整合、创新等机制促使政府公益性得到最充分体现，并带领全国人民为实现全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦的的宏伟目标而努力奋斗。

引文注释

①②③ 丁煌.西方行政学史[M].武汉：武汉大学出版社,2004：308,310,411.

④ 毛寿龙.关于当今中国的利益集团问题.http://column.bokee.com/70065.html.

⑤ 沈荣华.政府机制[M].北京：国家行政学院出版社,2003：321.

⑥ 张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社,1997：110.

（作者单位：中共东莞市委党校行政学教研室）