县域城市生态红线区域保护问题研究——以苏南县市实践为例

蒋舟俊

摘要：近年来，国内县域城市相继划定了生态红线保护区域，使生态环境得到有效改善。苏南县市生态保护与建设工作取得较丰硕成果，但由于保护力度不够、措施不新、政策不全，导致实际效果不是特别理想，需要进一步加快改革步伐，完善政策法规，走出一条新型合作化保护之路。

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关键词 ：县域城市；生态红线区域保护；苏南县市；实践

近年来，苏南县市积极贯彻落实国务院颁布的《全国生态环境保护纲要》和省委省政府提出的《江苏省重要生态功能保护区区域规划》，按相关指标体系和功能定位，依据生态保护红线划出了重要生态功能保护区区域，不仅收获了弥足珍贵的实践经验，也给其他县域城市提供了有益的启示。

一、苏南县市生态红线区域保护实践成果

1.大面积划定生态功能保护区区域“十一五”开始，苏南县市启动生态功能保护区工作，把生态文明建设作为可持续发展的重要战略，走出一条由环境换取增长，到环境优化增长的科学发展之路，先后荣获“国家环保模范城市”“国家生态市”等荣誉称号。2014年以来，按照《江苏省生态红线区域保护规划》要求，各县市结合自身实际，抓紧修订完善生态红线保护区域规划，根据各自不同区域发展水平和资源环境承载力实施分级管控，将自然保护区、环境敏感区、水源涵养区、风景名胜区等核心区域设置为一级管控区和二级管控区。实行最严格的管控措施，禁止一切不符合保护政策的开发建设活动，保护区域比例之高、力度之大，前所未有。比如，宜兴生态红线区域总面积724.97平方公里，占全市国土面积的36.31%，占无锡市生态红线区域面积的54.62%，保护比例高于全省平均值14个百分点，在全省县（市、区）中排名第二；昆山生态功能保护区达13个，总面积189.9平方公里，占市域面积的20.4%。以守住“生态红线”守住未来发展的生命线，切实保障了城市的基本生态安全，有效维护了生态系统的完整性和连续性，对防止城市建设的无序扩张起到至关重要作用。

2.大幅度提升生态功能区域保护力度

过去，苏南各县市片面追求经济增长，缺乏顶层设计，结果对生态环境造成相当严重的破坏。2007 年太湖“蓝藻事件”发生后，大家开始痛定思痛，决心以更加严格的环保要求倒逼经济转型，腾出生态发展空间，从上至下多措并举推进生态文明建设。一是抓好生态修复工程。围绕转型和科学发展要求，紧急治理污染源，关闭了一大批矿山宕口和中小型化工企业，给生态释放修复空间；二是落实生态规划建设。从实际出发，合理规划生态布局，既考虑生态的承受能力，又考虑发展工业经济的需要，最大限度做到两者相得益彰，为实现可持续发展打下扎实基础。三是严格执行分级管控。对划定的一级、二级管控区域实行刚性约束，从严控制环保准入门槛，认真执行环境影响评价，一律禁止在生态红线范围内进行城镇化和工业化建设。四是加大生态投资成本。以实现可持续发展为出发点，不惜一切代价做好生态文章。近年来，宜兴利用得天独厚的自然和气候条件，投入5600万元进行大规模林业建设，森林覆盖率达24%，超过江苏平均水平13个百分点，形成良好的生态环境，被列为国家太湖流域生态保护体系重点地区和省濒危植物良种基地。

3.大力度提高公众参与环保意识

这些年，苏南县市在推进生态文明建设中，在抓好硬件建设，治理生态环境上快投入、求实效的同时，更加注重抓好软件建设，在深入宣传教育上下气力、造氛围，取得很好的工作成效。各地充分利用政务网站、政府微博、电视、电台、报纸等平台载体，在全市范围内大力宣传环境保护知识、法律、政策以及生态红线区域保护重要性，在全社会推行生态道德文化建设，倡导生态伦理、生态正义和生态义务，努力把生态意识上升为全民意识，把生态文化上升为主流文化，积极构建绿色低碳的生态文化体系。依靠新媒体还提出许多响亮的符合当地实际的生态保护口号。比如，宜兴提出“既要金山银山，更要绿水青山”的口号，张家港喊响“把自然引入城市，让城市融入自然”的口号。通过宣传发动，引导公民参与生态保护行动，使生态保护理念逐步深入人心。

二、苏南县市生态红线区域保护存在的问题

1.未处理好生态保护有限性与经济发展无限性关系

在现有政策环境下，生态区域保护作为宏观经济发展目标的一部分，很大程度上是以服务经济发展的需求为前提的，生态保护优先的理念在实践与规划编制中存在一定不足。过去苏南城市发展以经济增长和建设扩张为导向，偏重发展的需求，忽视生态的约束。现在虽然建立了许多不同名目的重点生态保护区域，初步实现了由“环境换取增长”到“环境优化发展”的转变，但基于经济利益的最大化需求，生态保护力度还比较有限，仅强调重点区域的保护很难达到理想的保护目标，单纯保护重点区域不能从根本上杜绝破坏环境行为的发生，片面追逐经济利益的背后总是以牺牲生态环境为代价。即使是各类现有的重点保护区，许多也面临被建设开发蚕食、分割和过度旅游带来的生态退化威胁。对已划定生态保护区域，随着时间的推移，区域面积不是越来越大而是越来越小，与生态争利现象随处可见。

2.未处理好生态承受有限性与人的需求无限性关系

苏南地区是生物多样性较丰富地区之一，拥有较多自然保护区、风景名胜区和国家森林公园，保护这些区域的生态环境对将来发展空间的拓展尤为重要。但由于人的需求的无限扩张，再加上认知的偏差，导致人们经常性过度破坏生态环境，习惯于“忽视土地是一个生命系统，其生态服务价值远较资源利用更加基础和重要，结果导致自然生态系统的大量消失和破碎化，生态功能趋于弱化”。人的行为对生态系统造成的创伤已超出其本身的自然承受力，一旦这些区域环境遭到破坏便很难恢复，甚至不可逆转。轰动全国的2007年太湖“蓝藻事件”虽过去多年，但至今仍未从根本上治理到位，严重影响了太湖周边地区的饮用水安全，留下了惨痛的教训。因此，必须站在全局高度，用长远眼光处理好人的需求与生态环境之间的内在逻辑关系，在充分考虑生态承受力基础上，合理限制人的行为，让生态系统得到长时间的休养生息。

3.未处理好政府管理有限性与公众参与无限性关系

目前，苏南县市的生态红线区域保护与建设规划主要依靠政府的持续推进。政府的管理职权和能力无限膨胀，在生态保护领域过分强势，而公众参与面比较狭窄，除少数环保志愿者外，很少有人主动融入生态保护过程，陷入了“大政府、小社会”格局。由于苏南各县市社区“自组织”发展不充分，导致公众主动关心和参与生态保护行动的人数不到当地总人口的5%。西方发达国家除了依赖政府管理与市场调节外，还重视社区“自组织”作用，公众参与率非常高。在英国与美国，“几乎每个社区都有相当数量的志愿者与热心者，他们积极宣传，开展活动，为社区家园建设倾注热情与精力，是社区生态环境保护的重要力量”。党的十八届三中全会要求，在生态领域必须弱化政府的职权范围，逐步放开和引导公众自觉参与生态保护，公众不应成为既得利益的享受者和旁观者，应承担无限的社会责任，提高保护生态环境的自觉性。通过全社会的共同参与，最终形成政府、市场和公众“三足鼎立”的生态保护格局，为建设资源节约型和环境友好型社会保驾护航。

三、县域城市生态红线区域保护与建设的相关举措

生态红线区域保护与建设工作是一项复杂的系统工程，既需要有精心的制度设计安排，又需要有长远的配套改革措施，离不开宏观统筹全社会力量的参与，也离不开微观研究政策法规的出台，只有站在全局的高度来协同推进，这项工作才能干出新成效。

1.搭建平台，构建大联防生态保护体系

生态红线区域的生态功能极其重要、生态环境极其敏感，是生态保护的最核心区域，必须整合社会优质资源和力量参与到保护进程中来。一是要成立生态区域专业保护队伍。对生态系统状况良好的区域，要有专业队伍严格保护，继续维持区域的自然状况，防止人为活动对自然的干扰；对红线区域内存在的破坏生态系统的人为活动，应采取措施严格清理，消除生态风险。二是要构建县市合作共管联防体系。生态环境保护没有地区之分，应当摒弃地方观念，通过同一地区间多个城市的合作，共同改善生态环境、保护自然资源、造福子孙后代，打破目前条块分割、各自为阵的分散局面。三是要健全部门协调联动机制。生态红线区域的保护涉及农、林、水、土等生态系统管理多个部门，需要进一步加强各部门之间的沟通协作，以维护生态系统完整性和保护生态系统服务功能为主导，打破生态系统部门分割式管理、分块式管理方式，形成不同部门共同开展生态红线管理良好局面。四是要做好生态保护信息化建设。生态红线划分仅仅是开展生态区域保护的第一步，必须加快“建立结构完整、功能齐全、技术先进、天地一体的生态红线管理平台，建设国家和地方生态红线多层级管理信息系统，加强生态红线统一监管和动态调整，利用信息化服务平台，实时掌握生态保护动态信息，提高工作效率和应变处置力度”。

2.建章立制，完善生态保护政策法规党的十八届三中全会强调：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”因此，对重要的生态功能保护区，尤其是具有特殊生态环境价值的特殊区域，比如,自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水源保护区、重要湿地等，必须根据宪法和环境保护法的规定，迅速开展环境保护立法，建立统一管理和公众参与的法律调控机制，用法律的手段来进行保护。随着《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》在全国的率先出台，标志着生态补偿转移支付制度步入了实施阶段。各县市要在充分调研论证的基础上，尽快建立生态敏感区和重点保护区的生态补偿机制，突出“谁保护、谁受益”“谁贡献大、谁得益多”导向，通过转移支付对重点生态功能保护区给予适当补偿，增强提供基本公共服务的能力，有效调动各地保护生态环境积极性。同时，要完善生态保护考核评价体系，加快建设“绿色政府”，增强“绿色行政”能力，科学定位发展方向，把生态红线区域保护工作真正纳入所在镇（园、街道）绩效考核评价范围，实施差别化考核政策，强调生态执政，确立“既要考核GDP，又要考核COD 的环境优先发展理念，研究制定绿色GDP考核机制，将环境代价计入发展成本”。

3.调整布局，推进产业结构转型升级

生态红线是维护生态安全的“生命线”、维护公众健康的“保障线”、促进可持续发展的“警戒线”，必须想方设法守住这条不可逾越的底线。按照《江苏省生态红线区域保护规划》的要求，各地要及早谋划启动产业结构调整工作，加快产业转型升级步伐，通过“强一优二进三”产业结构加减法，大力发展现代生态农业，整顿优化工业发展项目，坚决淘汰高污染、高耗能的劣质产能，培育壮大新兴服务业，提高第三产业在地区生产总值中的比重。

要坚持以生态红线区域保护规划为工作导向，处理好生态承受有限性与经济发展无限性之间的关系，引导产业布局由限制性区域向重点开发区集中，防止各类重点保护区出现生态退化威胁，避免发生经济与生态争利现象。要切实加大生态红线区域的保护力度，抓紧制定具体实施方案，科学规划用好生态资源，解决好生态红线区域内百姓的生产生活问题，真正实现生态良好、生产发展、生活富裕、社会和谐。通过合理规划产业布局，大力发展绿色低碳产业，争取给生态文明建设留足最大空间，释放最大能量。

4.加快改革，探索建立合作管理模式

当前，各县市的生态区域保护工作主要是依靠政府和市场的力量在推进，政府起着主导作用，市场发挥着调节作用，采取的是一种行政化和市场化高度契合的管理模式。在这种模式下，往往会产生很多不足。比如，管理主体缺位、资金投入不足、缺乏分类管理、行政立法不完善、科研监测管理薄弱等。由于政府的管理职权和管理能力是有限的，在生态保护领域不能也不宜过分强势，市场调节天生就具有局限性，容易出现调节真空。我们应该从公共管理的视角对管理主体多元化进行理性思考，逐步探索走合作化管理道路，充分发挥社会“自组织”的作用。通过机制体制创新，鼓励、支持和引导当地行政村（社区）、民间组织、企业、高校、科研机构和环保志愿者等各类社会主体广泛参与到生态保护管理中来，激发全社会保护生态的自觉性和主动性，自觉践行生态法则，承担起保护环境的无限责任，积极营造全社会齐抓共管的良好格局，以推进保护区域的可持续发展，促进人与自然的和谐共融。

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参考文献

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（作者单位：中共宜兴市委党校）