城市公园BOT项目风险管理探析

顾挺

摘要：城市公园利用BOT方式加快园区内基础设施与配套服务设施建设是传统BOT模式的一种变体与创新。本文重点探析了在公园BOT项目运作的全过程中，主要面临的三大风险：合同签订风险、工程管理风险以及项目退出风险，并提出了相应对策与解决方案，以期在公园BOT项目的前期探索阶段对可能出现的风险进行识别与分析，从而更有效地规避各类项目运作风险，为城市公园的建设者与管理方提供借鉴。

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关键词 ：城市公园；BOT；风险管理

BOT是英文build-operate-transfer 的缩写，即建造—营运—移转。因为涉及政府的特许权，故又称为政府特许权经营，是把需要政府开发、营建的基础设施公共工程项目以政府特许的方式交给项目公司进行融资、建造，并在一定时期内营运，然后再移转给政府的一种制度。政府的特许是该制度的核心和基础，其优点在于，它不仅减少了政府对基础设施的直接财政投入，避免政府债务风险，将对该项目的财政拨款转向其他项目的投入，而且能够提高基础设施建设的速度与运营效率，在有限的财政收入的情况下，提前满足社会需要，尤其是对于那些耗用资本巨大、建设周期长、回报率低的政府基础设施项目来说，具有明显的优点。

近年来，国家在大力推进“新型城镇化”建设的过程中，十分重视与强调城市公园的基础设施建设。同时，由于城市公园的公益属性，仅仅依靠自身实力进行大规模的基础设施与配套服务设施建设尚存在很大困难。因此，如何利用好BOT这种较为成熟的项目融资方式，加快提升城市公园的功能与品质，是值得公园建设者与管理方深入思考与研究的又一新课题。

城市公园在现阶段探索与运作中的BOT模式是传统模式的一种变体与创新，不涉及政府的特许经营权，而仅是商业经营权的转让，一种项目融资方式。因此，公园BOT项目的实施都将遇到或多或少的制度障碍和法律风险，这就需要公园管理者在BOT项目的前期探索阶段，对可能出现的风险进行识别与分析，以更有效地规避各类风险。目前，从公园BOT项目运作的全过程分析，主要面临如下三大风险：

一、合同签订风险

经营权转让协议是BOT项目运作的核心文件，亦是项目所有协议的核心和依据。在各项条款中，公园管理方和项目投资者的权利义务条款尤为重要，谈判的重点应该放在几项重要参数的设计上，也就是重点对经营权转让底价、经营期限、公园管理方的管理与支持、风险分担等条款进行谈判。除此之外，技术方案的确认、协议的变更、违约金的设置等也需要重点关注。在这个阶段，需要重点注意的问题有以下三个方面：

1.合同主体与效力

公园管理方与项目投资者之间既是管理与被管理的关系，同时，在经营权转让协议中，又是平等主体之间的法律关系。双方主体的合法性，是否有充分的权利、权限和授权来签订协议，是签订经营权转让协议需要注意的首要问题。尤其应明确项目投资主体，是单一法人还是联合体，是既有法人还是新设立的项目公司。

协议中还应明确协议生效的前提条件，需要特别注意的是，一些经营权必须通过政府相关部门的批准，同时招商项目在规划设计前，也应符合投资、规划、国土、环境、消防等政府行政主管部门的相关要求，投资人必须严格依据公园管理方所提供的经规划部门批准的规划条件进行项目的设计与建设。

2.双方权利与义务

在经营权转让协议中应该明确界定，公园管理方和项目投资者的权利和义务内容，公园管理方对项目的监督管理也应该掌握一个合适的度，做到既能对项目行使战略控制监督权和检查审计权，又不影响项目投资者的正当合法的经营。

双方应充分预计与评估在BOT项目实施的过程中可能产生的风险及其可能性，并就风险发生的后果及责任承担、损失补偿等相关内容进行细化约定，重点应在合同中明确约定当项目经营权被提前赎回、项目工程造价超过预算、投资商无法获取预期收益或增加成本支出、经营期收益达不到可行性研究报告中预期收益等情况发生时的约束性条款。

3.经营权转让底价

以何种方式确定经营权转让的底价是BOT合同谈判阶段的核心问题，目前可有以下几种思路：

一是土地收益法，即测算拟建设项目范围内的地租收益。此种思路优点在于测算简单，但根据测算所得的收益较低。二是期房租赁法，即测算拟建房屋的租金收益，优点在于具备测算依据与评估标准，操作上方便直观，易于双方接受。不足在于受房屋租金递增幅度的限制，收益的上升空间有限。

三是经营效益法，即根据拟投资的业态与规模，测算其经营效益，并根据其经营效益确定合同底价。若按此思路操作，可大幅度提高合同底价，但受限于行业信息的不完全与不对称，加之项目自身经营周期长，容易受到市场风险、政策风险、管理风险以及财务风险等诸多不确定因素的影响，测算成本高、周期长、难度大。

二、工程管理风险

公园BOT项目在正式签署经营权转让协议后，且有关文件经政府相关主管部门批准之后，便进入了工程建设阶段。对公园管理方而言，在这一阶段可能面临的风险包括，项目不能完工风险、完工延迟风险以及成本超支风险等。因此，如何确保建设工程符合建设计划的进度、质量与费用要求，是公园运作BOT项目成功与否的又一关键问题。这些风险可在以下三个阶段内予以控制和解决：

1.协议签订阶段

公园管理方应在签订正式的经营权转让协议之前，首先确定好项目预期的建设标准与投资总额，并在经营权转让协议中做出明确说明，投资人在进行收益测算时，应按照此标准进行计算。

另外，对于最终项目的地上与地下建筑及室外景观建设成本超过核定成本的，超出费用由投资人承担；建设费用低于核定成本的按实际成本核算，结余部分增加到经营权转让费用中。

2.工程建设阶段

在项目建设期内，可由双方共同指定工程咨询单位、监理单位与审计单位等工程服务机构对在建工程进行管理。同时，对以上工程服务机构的选定，应以公园管理方的意见为主导。另外，公园管理方可指派相关技术人员进入本项目建设工地，检查、监督施工过程，并对用于本项目建设的材料进行抽检试验，投资人应积极予以配合与提供方便，以确保项目施工质量达到国家、省、部颁发的施工标准和技术规范的要求。施工现场的安全保卫与环境保护均由投资人负责。

在项目建设阶段，投资人应在公园管理方指定的银行开设账户，并由公园管理方、投资人、银行签订三位一体的资金监管协议，保证项目建设资金专款专用，同时，建立印鉴监管制度和用资计划申报审批制度，有效防止非法挪用。

3.竣工验收阶段

在项目竣工验收阶段，项目的工程竣工验收应依据相关合同所规定的规范、标准、程序及国家有关规定进行。投资人对本项目的土建工程和设备安装工程组织竣工验收，公园管理方将派代表参加。

对最终经规划审批部门核定的建筑面积与协议中确定的面积存在误差时，应对协议中的经营权转让费进行调整。例如，可规定某一误差比例，当建筑面积误差在此范围内，经营权转让费可不做调整，当误差超过此范围时，超过部分按其投资竞争报价确定的单价以收益折现法进行核定，并签订相关补充合同。

三、项目退出风险

项目的工程建设完毕后，即进入了BOT项目的运营阶段。运营阶段是项目投资者收回投资成本获取项目收益的阶段，项目的有效运营和维护是这一阶段最重要的内容。对公园管理方而言，此阶段最大的风险在于投资人一旦出现因经营不善等问题提前退出时的风险规避问题，对于此公园管理方应从以下四方面进行风险控制。

1.调研评估

在项目正式运作之前，公园管理方应对投资人的相关情况进行细致调研与准确评估，重点对项目的盈利预测、融资结构与财务稳定性进行分析评价。包括投资总额、资信情况、项目运营管理的详细方案、运营周期、对公园管理与服务的特殊要求以及对公园安全、环境管理等方面造成的影响等。

2.设立担保

项目在建设和运营过程中有不可预料的风险，如果BOT项目在运营过程中无法收回成本或出现资金链断裂情况，担保就成了解决这些风险的有效措施之一。因此，在项目经营阶段，可要求投资人以一定的方式对该项目的经营业绩提供担保，比如，缴纳履约保证金、资产抵押、质押等。

3.建立合理规范的退出机制

在项目运作期间，项目经营收益全部归投资人所有，由投资人自主支配使用。公园管理方应最大限度地保证投资人经营权的充分行使。投资人的经营收益应首先保证支付经营权转让费。投资人在协议约定的运行期期限内负责该项目的日常维护和维修（含大修、中修、小修时部分设备和配件的更换）。

同时，在经营权转让协议中应明确约定，投资人应管理与维护好该项目建筑和所有设施设备，并就BOT项目设施的运营和维护作出长期承诺，在此过程中，公园管理方应对项目运营情况与固定资产的维护状况实时跟踪，并建立管理台账与运营情况资料库。

4.提供长效优质的园区服务

在项目的运营过程中，公园管理方应尽可能地提供长效优质的园区服务。除了做好常规的物业服务外，公园管理方还应在政策咨询、信息支持、宣传推广等方面做好服务，为投资人提供优越的经营环境。

目前，城市公园对于BOT项目的运作还处于探索阶段，仍需要在实践中不断深化对BOT运作模式的理解与认识，以期将公园BOT项目运作的各类风险降至最低，实现公园的健康与可持续发展。

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（作者单位：南京幕燕建设发展有限公司）