论非政府组织在政府职能转变中的作用

陈运雄 余晶

摘要：在全面深化改革的新的历史时期，政府职能应当实现三个方面的转变，即从全能型政府向有限型政府转变、从管制型政府向服务型政府转变，从而实现管理方式的根本变革。在政府职能转变中，非政府组织可以发挥重要作用，一是促进政府转变执政理念，二是承接政府下移的管理职能，三是促进社会变革, 加速政府职能的重构。

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关键词 ：非政府组织；政府职能转变；作用

一、非政府组织的概念及其类型

社会组织大致可以分为政府组织、营利组织、非政府组织三大类，它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式。政府组织主要指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力机关的执行机关；营利组织主要是指以营利为目的，经商事登记机关核准登记，自主经营、独立核算、自负盈亏的经济组织。比如，企业、公司、经营性事业单位等；非政府组织是政府和企业之外的第三部门，是指依法成立的从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性的正式组织，包括行业组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等。[1] 这些组织根据组织目标以及组织与成员之间的关系，又大致可以划分为公益型非政府组织和互益型非政府组织两大类型。

公益型非政府组织提供公共物品，代表其服务对象的利益。其服务对象是某些特定的社会群体；互益型非政府组织提供俱乐部物品，其服务对象主要为其团体成员。例如，存在于经济领域里的行业协会、商会、职业团体、工会等，存在于社会领域的各种学会、同学会、联谊会、兴趣团体等。与公益性组织服务于特定的社会群体不同，互益型组织成立的目的在于实现社会团体的自我服务。

二、政府职能转变的含义与现实要求

政府职能，是政府机构依法管理国家和社会公共事务时应当承担的职责和所具有的功能。其基本内容包括政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能。实现政府职能的主要手段包括行政手段、经济手段、法律手段等等。政府职能通常随着经济社会的发展变化而变化。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用以及范围、内容、方式的转移与变化。[2]

随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，政府职能也开始转变，其合理定位可以概括为：弥补市场不足，促进社会公平。为此，应该正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，实现政府职能三个方面的转变：

1.从全能型政府向有限型政府转变

政府应当将那些管不了、管不好或者不应当去管的事情，坚定不移地交给市场主体和中介组织去做，把应该抓的职能抓好。新时期，政府应着重履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境五个方面的职能。

2.从管制型政府向服务型政府转变

传统的管制型政府是以政府为本位，而服务型政府是以社会为本位。服务型政府要求政府的主要职责应当放在规范财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，确保社会生活的公平与效率上，放在建立健全社会保障制度和社会服务体系等方面。

3.实现管理方式的根本变革

实现管理方式的根本变革，即由行政管理为主，向综合运用经济、法律、行政等手段转变；由直接管理为主，向以间接管理为主转变；由经营型管理为主，向服务型管理为主转变；由微观管理为主，向宏观管理为主转变。同时，实行政务公开、制度公开、信息公开，以适应开放型的现代社会发展的客观需要。

三、非政府组织在政府职能转变中的主要作用

1.促进政府转变执政理念

改革开放以来，随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求也日益高涨。而随着社会的发展，公众也有了更多的资源和能力参与公共事务。这些都有力地推动了我国公民社会的发展。

另一方面，政府失灵和市场失灵客观存在，而非政府组织在参与社会管理方面存在着诸多优势。比如，善于对新的制度、新的社会组织方式等进行创新，敢于冒险并能承受风险，贴近弱势群体、善于沟通。在组织体制、组织结构、活动方式等方面能够灵活调整等。因此，20 世纪80年代以来，随着人们对政府与市场失灵的反思和新的发展道路的探寻，世界正进行着一场深刻的社会变革。作为这场变革的成果之一，是非政府组织得到了迅速的发展，其同政府、企业一道，共同构成现代社会的三大支柱，并且日益发挥着越来越重要的作用。

与此相适应的是，政府的执政理念也应该发生变化。政府应当从全能型政府向有限型政府转变。应当构建与非政府组织的和谐关系，将以往的管制模式变为更合理、更有效的互动合作模式。通过对政府、市场、非政府组织和公民个人资源的高效配置，实现社会的良好治理。在这种治理模式中，政府根据不同的工作需要灵活扮演不同的角色，在关键领域中起到主导和控制作用。使非政府组织能够更好地发挥作用，使政府在非政府组织取得更有效率的领域中起到辅助和协调作用。这种灵活的角色转换也体现了政府权力从公共领域和私人领域的撤离，以及其它社会主体自主性的增强。[3]

2.承接政府下移的管理职能

从全能型政府向有限型政府转变是行政体制改革的主要目标。这就要求政府将大量的原来由政府独立承担的微观管理和服务职能进行转移，而非政府组织则是政府下移管理职能的最佳承担者。

首先，政府可以通过改进社会管理方式发挥非政府组织的作用，提高行政管理的能力与效率。为了减轻政府压力，政府可以通过行政合同、行政委托和行政授权等方式使非政府组织代替政府执行部分社会管理职能，以使政府摆脱具体事务的束缚，提高宏观调控和监督管理的能力与效率，同时有利于缩小政府规模，降低政府成本，实现建立适度、合理、高效政府的目标。比如，对于那些适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担、属于政府职能范围的基本公共服务或非基本公共服务，政府可以按照一定的方式和程序，交由那些依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的、具有独立的法人资格的非政府组织承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用, 以提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

其次，一些非政府组织能够自主自觉地开展公益活动, 从而在事实上起到替代政府一部分职能的作用。由于政府决策信息的不完全性、政府公职人员缺乏竞争性压力和降低成本的激励机制，以及决策的中性偏好需求，由此决定了政府提供的公共产品存在不足。而非政府组织作为介于市场和政府之间的第三部门，具有民间性、志愿性、自治性、创新性、专业性和广泛性等特点，能够弥补政府提供公共产品的不足。比如，在提供社会福利，解决诸如贫富悬殊问题、吸毒问题、性传播疾病问题、老年人问题等社会问题方面，政府因财力有限，往往心有余而力不足。这些问题由于它的公益性，也不可能通过市场来解决。国际经验表明，非政府组织由于其自身的优势，在解决这些问题方面具有独特的作用，亦能产生很好的效果。

3.促进社会变革, 加速政府职能的重构

实现政府职能转变的根本途径是权力下放，做到政企分开，政资分开，政事分开，政社分开。但是，由于受计划经济体制的影响，长期以来，政府掌握着绝对的权力，对社会的各个方面进行着严格的控制与管理。政府之外的社会管理主体缺乏生存发展的土壤和空间，人们在观念上也养成了凡事找政府的习惯，其结果是政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事，而一些该管的事却没人管或没管好。时至今日，政府职能转变仍不到位，政府的再生性职能，即政府的社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能仍存在着缺位、越位、错位等不良现象，政府效能降低。这就需要促进社会变革, 加速政府职能的重构，要求政府破除狭隘的部门利益和本位主义倾向，调整并转变与发展社会主义市场经济不相吻合的部分职能，重塑政府与社会之间的关系。逐步还权于社会，强化社会权利和自治能力，实现政府组织、非政府组织、社会公众对社会的共同治理。这么做将使政府与社会的关系发生深刻的变化，并促使两者之间的调整。政府与其它社会组织的功能必将发生新的分化和合理定位,从而促进政府职能的重构。比如，要想真正发挥非政府组织的作用，使其成为一支强有力的社会力量, 政府就要减少对市场的干预和规制，确保非政府组织的独立性。而我国许多非政府组织，例如行业协会，大多由专业经济部门转化而来，其成员有相当一部分来自政府官员,与政府有着千丝万缕的联系，从而促使这些行业协会处于一种半官方、半民间的尴尬地位，不但职能混乱,甚至在职权行使上也错位。如此等等，都需要加快政府与其它社会组织的职能重构。

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参考文献

[1] 陈运雄，王奕萱，许佑民.论非政府组织发展的法律支持[J].西江月，2013,42（1）：86.

[2] 毕霞，张自谦.论民间组织对政府职能转变的影响[J].攀登，2011（1）：88.

[3] 邱婷婷. 政府职能转变趋势下的非政府组织管理模式探索[J]. 淮海工学院学报（社会科学版·学术论坛），2011（1）：132.

[基金项目：本文为湖南省社科基金课题“非政府组织参与社会管理的法制创新研究”（编号：11ybb189）的阶段性研究成果]

（作者单位：湖南农业大学）