我国食品安全责任强制保险的法律构造研究

　　摘要：食品安全责任保险有助于保障大规模侵权中的受害人权益、激励经营者强化主体责任意识及能力、构建合理的风险分担机制。强制立法不仅有助于做实上述效应，且与当下通过政府综合治理增进食品行业信用的实际需要相契合。立法形式应从部门规章向行政法规、法律过渡，采取“政府主导与商业基础相结合”的运营模式；通过试点确立强制保险中食品、食品企业及行业的基准范围，限定保险人资质并加强激励，赋予受害人直接请求权；通过合同的订立与解除创造投保人的选择权与保险人的竞争市场，由监管机构制定基准保费并以此指导保险人确定具体保费，强化保险费的奖惩功能，完善保费确定与调整中的第三方评估与听证机制；责任范围应限于人身损害并应设定责任限额，超出责任范围和责任限额的损害应通过风险救助基金、“基本险加附加险”等模式拓展赔偿能力；投保人应具有如实告知、配合检查与事前防范等义务，因受害人故意引发的人身损害属于保险人的免责理由；最后还应完善行政与司法治理等配套制度建设。

　　关键词：食品安全责任强制保险；食品安全治理；信用增进；风险分担；

　　作者简介：于海纯对外经济贸易大学法学院副教授，法学博士。

　　食品安全治理的压力要求治理法制的创新。2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出“把与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、医疗意外、实习安全、校园安全等领域作为责任保险发展重点，探索开展强制责任保险试点。”保监会也出台了一系列与此相关的规范性文件。总体而言，我国食品安全责任强制保险(以下简称“食强险”)的理论和立法准备均已基本成熟，实践中相应的试点政策也已出台。1目前法学界对食强险的专门性、系统性研究尚不多见，本文拟对其法律构造予以探究，以期在完善政府治理的大势下为促进食品安全治理体系和治理能力的现代化尽绵薄之力。

　　一、食品安全责任保险对食品安全治理的意义

　　所谓责任保险，根据《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)第65条规定，是指“以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险”。责任保险的目的在于将被保险人对第三者依法应负的赔偿责任转嫁于保险人，由保险人在保险合同约定的责任范围和限额内对第三者赔偿。食品安全责任保险(以下简称“食责险”)是责任保险的一种，由食品经营企业投保并缴纳保费，当其生产、销售或以其他方式经营的食品造成消费者人身损害时，由保险公司在限额内予以赔偿。食责险主要涉及投保人(被保险人)、保险人及第三人。其中被保险人是食品安全事故中的侵权人，投保人与被保险人可能是或不是同一主体，第三人是食品安全事故中的受害人。保险责任针对的是购买者、使用者或者第三者的人身伤亡赔偿，以及被保险人为处理食品安全事故所支付的法律费用及其他经保险人事先同意支付的合理费用。

　　在现代社会，食品领域的“大规模侵权”频频出现，2食责险对食品安全治理具有重要意义。

　　首先，有助于保障大规模食品侵权中的受害人权益。食品侵权的受害人范围广、赔偿金额巨大，即使法院确定了赔偿数额，侵权人往往也无力承担甚至因此破产。食责险能够使受害人及时得到赔偿，避免因侵权人的赔偿能力不足而导致受害人无法获得救济，从而将单一的企业侵权风险扩散到整个社会。这是基于公共安全和保护食品消费者饮食权益的实质理由。

　　其次，有助于激励食品经营者强化主体责任。目前我国食品行业的年度总产值已高达10万亿元，3但众多食品经营企业却尚未具备与之相匹配的安全责任意识及能力。食责险中的保险人对投保人及被保险人有一定的投保要求及监督职权，能够借此促使食品经营企业努力提高产品质量、改善生产经营条件。通过具有奖惩功能的“差异化保费”设计，激励食品经营者在安全管理上予以有效投入。保险公司的专业风险管理团队还可以为被保险人提供全方位的责任风险咨询与管理服务。这些均有助于提高食品经营者的安全责任意识及能力，强化其对食品安全保障的主体责任。

　　最后，有助于构建合理的食品安全风险分担机制。在食品生产工艺日趋专业和复杂，食品生产、销售与消费之间的链条大大缩短的背景下，4食品安全责任事故的发生在一定程度上具有必然性，或者说，食品安全侵权损害的发生具有客观性。“风险概念是一种独特的知识与无知的结合：人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估；另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。”5从食品安全治理的角度而言，应当将食品安全风险作为客观存在、常态化的风险予以考量，事先设计好相应的风险管理措施，特别是构建合理的风险分担机制。传统的食品安全事故的风险承担机制，是完全由责任企业承担可能发生的食品安全风险，而在责任企业丧失赔偿能力时，消费者就变成食品安全风险的惟一承担者，进而在引发各种社会问题、危及社会稳定时，政府不得不介入而成为事实上的风险承担者。6这种风险承担机制过于刚性，风险的发生和扩散往往导致企业遭受巨大且难以承受的损失，消费者遭遇严重危及人身健康和安全的损害，政府则面临被动应对突发事件的压力，以及用纳税人的钱为不良企业埋单的指责。7“风险治理不可能由国家、非政府组织、企业、家庭、个人独自应对，需要建立一个合作互补的复合体系。在这样的复合体系中，多元主体应当各自发挥其动力和能力，扮演一定的角色。”8食责险有助于构建合理的风险分担机制，构建囊括经营者、政府、消费者与保险公司在内的食品安全风险分担机制。

　　二、我国食品安全责任强制保险立法的必要性、障碍与现实基础

　　(一)强制责任保险的功能与争议

　　强制责任保险是根据各种规范性法律文件的规定而强制建立的，某些特殊义务主体必须参与投保、另一些特殊义务主体必须要承保的一种制度。强制责任保险的效力来自于各种规范性法律文件的强制规定，通过强制投保和承保，保障责任事故中的第三人权益，合理分担大规模侵权的赔偿风险，并实现强制责任保险的社会公益性。从域外经验来看，为了救济受害人、实现社会公共利益而通过立法实施强制保险也十分普遍。9易言之，只有实行强制责任保险，责任保险对于保障大规模侵权中的受害人权益、激励经营者的主体责任、构建合理的风险分担机制等诸多可欲的制度功能才能真正做实。这也是支持强制责任保险立法的最突出理由。但是从责任保险到强制责任保险尽管只有两字之别，其中蕴含的制度性差异则不容忽视，理论上的必要性不能替代制度和实践中的争议与困难。

　　一方面，以立法强制规定责任保险并不能替代责任保险的商业性机制与规则。“由于市场失灵的存在，强制消费者或者生产者的政策也可能被接受。”10商业性责任保险在实践中面临供需两端不足，是以立法强制推行的首要理由。但问题在于，既然强制责任保险在根本上仍然要依靠商业性保险的机制和规则来实现政府期望的救济受害人、分担侵权风险等其他公益职能，那么如果不能解决责任保险在商业实践中出现的供需两端不足的问题，仅以立法强制来推进责任保险，效果必将大打折扣。“国家主动干预当事人之间的法律关系，对保险业务进行‘微观调控’添加了许多非市场化的因素，从而导致商业性强制保险在保险实务中遭遇各种难题，无法顺利推行，立法的初衷最终也难以实现。”11故以立法强制推行责任保险仅仅是为责任保险设置了法律依据，只有从商业性保险机制和规则的具体技术性层面予以完善，并从我国保险业及责任保险经营的现实特点出发予以针对性的制度安排，才能真正实现责任保险的社会效果。

　　另一方面，以立法规定强制责任保险会产生伤害政府及法律信用的风险。任何一项制度一旦设立，其实际效应就会因实施主体、实施对象及实施环境等因素的影响而产生诸多制度设立之初未能预期的内容。强制责任保险依托的是政府的公权力和法律的强制性，这样做的好处是增强了责任保险的制度实施能力，风险则在于同时也将强制责任保险的制度绩效与政府及法律的信用相捆绑。责任保险具有的救济受害人、激励经营者主体责任、构建风险分担机制等应然的制度价值，在获得立法的强制推行之后，就形成了对其实然效果的隐性担保。12进一步而言，责任保险本身尽管蕴含着通过差异化保费设计、保险人监督等方式督促和激励被保险人改善产品质量、减少或避免责任事故的发生等功能，但直接的制度目标则是产品责任事故发生之后救济受害人。而在责任保险获得立法强制、企业投保强制责任保险之后，在发生产品责任事故之前，强制责任保险将对产品质量产生一定程度的隐性担保。对于投保强制责任保险的企业来说，就相当于拥有了政府及法律的信用背书。这种信用背书对于企业的发展具有正面功能，本身也可以视为责任保险激励经营者强化主体责任的体现；但同时这也将政府及法律的信用与企业的市场行为进行了绑定，一俟企业出现大规模侵权，即使能够实现救济受害人的制度功能，强制责任保险在实践中形成的对企业的隐性质量担保便濒临崩溃，与之连带的市场和政府信用亦将受到质疑和冲击。

　　(二)我国食品安全责任强制保险立法的现实基础与障碍

　　强制责任保险的必要性与风险，在食强险的立法问题上均有比较突出的体现。从必要性来说，我国食责险尽管在实践中已经存在多年，但在供需两端均面临着比较严重的不足问题。在食品安全事故频发、整个社会因食品安全事故引发的综合性社会问题而焦虑的现实背景下，以立法强制推进食责险已经形成了较大范围的社会共识。从风险来说，考虑到我国保险业对食责险经营能力的现状、食品行业对安全风险管理能力的现状，以立法强制推行责任保险究竟能在多大程度上实现有效救济受害人、激励经营者确立主体责任、构建风险分担机制等实际效果不容乐观，而由此引发的对政府和法律信用的连带性损害更是令人堪忧。总之，我国食强险的立法既存在着比较强烈的现实必要性，同时在必要性之中也潜藏着必须要克服的障碍，只有对这些必要性和障碍予以系统的检视和分析，才能为我国食强险的立法构造奠定基础。

　　1.我国已有的商业性食品安全责任保险及其不足

　　目前我国多家保险公司已在食品生产、加工、销售、消费等各环节开发保险产品共30余款。13如平安财产保险股份有限公司的“食品安全责任保险”(2008)、长安责任保险股份有限公司的“食品安全责任保险”(2011)等，其主要功能是食品制造、食品销售和餐饮服务等企业在保单列明的营业场所生产、销售食品，造成食用者食物中毒时，保险人承担赔偿责任(包括相关的诉讼、仲裁等费用)。

　　但从这些保险产品的销售来看，食品经营企业的投保积极性很低，己投保企业多是涉及食品出口的企业，保费收入也不能满足产品运营的实际需要。从保险公司的角度来看，食责险承保的责任风险巨大，一旦发生保险事故可能会对公司产生巨大冲击；保险公司开展食责险的经验尚不充分，专业性人才储备不足；食责险涉及对投保食品类别及承保方式的判断、对企业食品安全风险的评估和定价、协助食品经营企业进行风险管理等众多专业性、复杂性问题，这些因素导致食责险在供给端的不足。从食品经营企业的角度来看，食责险的直接目的是维护消费者利益，在很大程度上具有公共产品的特点；不少食品经营者对自己的安全主体责任缺乏充分认识，不愿意投保食责险而增加经营成本。此外，“由于在我国存在着违法成本低、公民维权意识薄弱等原因，使得我国企业责任风险的损失程度和损失概率都比较低，从而不适合采用保险这种风险转移的方式购买责任保险，责任保险的需求因此而严重不足”。14

　　2.我国已有的强制责任保险及其不足15

　　我国已有明确的法律、行政法规依据的强制责任保险包括交通安全责任强制保险(2003，《中华人民共和国道路交通安全法》，以下简称“交强险”)、船舶污染强制责任保险(1999，《中华人民共和国海洋环境保护法》)、建筑行业意外伤害保险(1997，《中华人民共和国建筑法》)和旅行社职业责任保险(1996，《旅行社管理条例》)等。尽管这些都能成为我国以立法推行食强险的制度基础，但除了交强险外，其他强制责任保险普遍存在着保险范围有限、责任限额过低、可操作性较差等问题16，其主要原因是立法缺乏规划而多出于应急，对以商业性保险机制和规则实现强制责任保险的社会公益功能所可能存在的问题缺乏足够重视。

　　相比其他险种，交强险的立法及实施均有了很大改观，原因主要在于交通安全的外部性远大于其他责任事故。这是交强险与食强险的共性，但二者也存在着明显不同。一方面，交强险的立法目的相对集中于损害赔偿，“交强险的基本目的是为保护处于相对弱势一方的交通事故受害人，加强对机动车驾驶人或控制人的责任，其目的单一、明确。”17而食责险一旦强制立法，则其功能不仅在于救济受害人，还将对食品经营企业及行业具有信用增进和隐性担保功能，这是政府和法律不得不考量的风险。另一方面，交强险的发生概率更加客观，除了事故发生之后的赔偿，保险人的作用主要体现为通过“差异化保费”的奖惩功能实现对被保险人的监督。但对于交通事故的发生来说，这种建立在纯粹经济利益之上的监督，机制过于简单，力度也比较薄弱。而食强险则不同，保险人对食品经营者的监督是整个强制保险的核心目标和关键内容。通过引入保险人的监督和指导，特别是在风险控制和管理上的投入，能够有效降低食品安全事故的发生概率，实现“内生性”的保险效果。18要实现这种应然效果，不仅需要政府有超过交强险的投入，对于保险业及保险人的专业性要求，也远超交强险。

　　2013年1月21日，环保部与保监会联合颁布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(以下简称《环强险指导意见》)，将环境污染责任强制保险(以下简称“环强险”)正式确立为我国强制责任保险体系的组成部分。尽管环强险尚未大规模开展，缺乏相应的实践经验支撑，但《环强险指导意见》的规定比较全面、详尽。此外环境污染侵权与食品安全侵权在发生机制上存在较大共性，19二者各自的强制责任保险也均包含了借助保险人增强经营者风险管理能力的立法目标，所以《环强险指导意见》对于食强险的立法具有直接而重要的借鉴功能。当然，食强险的运营更加依赖保险人的作为，对整个食品产业具有重要影响，对政府和法律信用存在比较明显的连带风险。

　　(三)食品安全责任强制保险契合我国食品安全综合治理的整体战略

　　综上，食强险已具有稳固的现实基础，但也夹杂着亟需克服的障碍。从近年来我国食品安全监管的实践来看，制定和实施符合我国食品安全监管的具体国情需要的法律、法规、政策及相关措施，是最基本的战略；在加强行政监管的基础上，融合市场机制、社会机制完善监管的科学性与合理性，以监管的制度建设和创新构建食品安全监管的长效机制，则是食品安全监管改革最主要的方向。制定和实施食品安全强制责任保险，正是上述战略和方向的直接体现。2012年7月颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》和2013年4月颁布《国务院办公厅关于印发2013年食品安全重点工作安排的通知》也分别提到了“积极开展食品安全责任强制保险制度试点”和“推进食品安全责任强制保险制度试点”。

　　食强险蕴含的保险人监督功能能够提升食品安全综合治理的社会化水平，20隐性的信用担保功能能够强化食品经营者的主体责任。在大规模食品侵权中，不仅仅具体的责任企业将遭遇重大冲击，整个行业的信誉也将受到严重影响。21对于食品安全综合治理而言，就要求食强险的立法定位不能仅限于赔偿具体案件中的受害人，而必须将救济受害人、监督食品经营企业的微观目标同增强整个行业的竞争能力、风险应对能力等宏观目标综合考虑。就我国食品经营企业及行业现实的安全管理水平而言，尽管食强险蕴含的隐性信用担保功能会增加政府和法律信用受到连累的风险，但这种信用担保和风险连带也能够对食品经营企业及行业的信用带来巨大的声誉激励，产生重要的信用增进功能。在食品安全事故的发生概率上具有客观性、整个社会对食品行业的需求却仍将保持巨大增长的现实国情下，通过实施食强险，以政府和法律信用增进整个食品行业的安全信用，以此构建正面的激励机制引导和帮助食品经营者强化主体责任意识、提升风险管控能力，也能体现出食强险更宽泛、更重要的社会公益功能。

　　三、我国食品安全责任强制保险的立法形式与运营模式

　　(一)立法形式

　　食强险究竟应当采取何种立法形式？22从理论上来说，如果能够仿照交强险，由一部全国人大或其常委会制定的法律作为立法依据，然后由国务院制定一部行政法规对其具体内容作出规定，这样在立法形式上就能形成最为周全的部署，特别是能够与《保险法》第11条第2款关于“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同”的规定不相冲突。

　　但是，从全国人大或其常委会、国务院的角度而言，是否立法、以何种形式立法、在怎样的时机推行立法，则必须综合立法的必要性、法律的可操作性、既有的实施条件、实施后可能引发的社会效应等诸多因素全面考量。一种制度的理论效果和现实需要可能会助推或决定其是否入法，但以何种形式及何时入法，则往往取决于其他综合因素。23

　　《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)2013年修订草案第65条规定：“国家建立食品安全责任强制保险制度。食品生产经营企业应当按照国家有关规定投保食品安全责任强制保险。”但在2014年修订草案第78条中又改为：“国家鼓励建立食品安全责任保险制度，支持食品生产经营企业参加食品安全责任保险，具体办法由国务院食品药品监督管理部门会同国务院保险监督管理机构制定。”这一立法变化在形式上淡化了食品安全责任保险(以下简称“食责险”)的强制色彩，但其原因主要在于食强险本身涉及因素较多，具体采取何种立法形式需要权衡，而并非对食强险的否定。

　　一方面，不能因《食品安全法》2014年修订草案对食强险的表述变化而否决食强险的立法和实践必要性。从结果来看，即便修订后颁布的《食品安全法》最终维持“国家鼓励建立食品安全责任保险制度”的表述，仍然解决了食责险的立法依据问题，考虑到《食品安全法》的修订比较频繁，这一立法依据也为未来可能的强制保险立法奠定了基础。从食强险在修订草案中的变化来看，不应理解为《食品安全法》对食强险的否定，而应理解为对其强制性的淡化，或者说对于食强险的立法形式，目前尚未能够实现一步到位。其理由则与保险业的已有准备、食责险的实践基础、食品经营者的态度、立法者和监管部门对承担信用连带风险的担忧等因素密切相关。从2014年修订草案的具体内容来看，“国家鼓励建立食品安全责任保险制度，支持食品生产经营企业参加食品安全责任保险，具体办法由国务院食品药品监督管理部门会同国务院保险监督管理机构制定”，也并没有完全阻却通过行政法规、规章和其他形式实现食强险立法的可能性与合法性。

　　另一方面，在2014年《食品安全法》修订草案行将生效、食强险在《食品安全法》层面的立法进程目前只能到此为止的时候，应当对食强险的整体立法步骤和进度予以规划。易言之，通过修订《食品安全法》将食强险纳入其中可作为长期目标，以国务院颁布行政法规的形式完成食强险入法可作为中期目标，而当下比较切实可行且在实践中已经具有相应基础的措施，则是通过保监会和食品药品监督管理总局(以下简称“食药总局”)即责任保险和食品安全的两大监管部门联合颁布部门规章的形式对食强险的具体规则予以规定，即采取与环强险同样的立法形式。24对于目前已经出现的地方试点，则应采取鼓励、支持的态度，并从规则完善的角度对各试点地方的具体制度予以指导。对于应当统一的部分，利用中央主管部门的优势加快规则的统一进程；对于可以或应当因地制宜的部分，则充分发挥各个试点地方的积极性，以此为基础完成近期—中期—长期目标的立法路线图。不过对于近期目标来说，无论采取哪种立法形式，都免不了在形式上与《保险法》的规定发生冲突。对于这个问题，最好的解决方法是通过修订《保险法》，对有权实施强制保险的特殊主体和理由作出更多的许可。就当下的实际情况而言，则可以将食强险的其他立法形式视为未来制定行政法规、法律的前期准备。25

　　(二)运营模式

　　传统上社会公益性保险可以采取政府出资建设政策性保险机构的模式。这样做可以免却商业性保险公司在盈利与公益之间相冲突的争议。但实践证明，只有糅合商业性机制与规则，才能真正有效实现保险蕴含的社会公益。26否则不但社会公益无法实现或实现的程度与范围有限，连保险本身的运营和存续都会成为难题。对于食强险这类与食品经营企业及行业密不可分的强制保险而言，脱离商业保险、采取纯粹的政策性保险模式无疑已经不合时宜。目前强制责任保险的经营模式主要有两种：一是不以营利为目的的公益模式。政府主导、商业保险公司代理，保险公司收取固定的手续费，不承担经营风险，政府减免保险人相应的营业税。二是由保险公司自主经营、自负盈亏的商业模式。政府只规定保费的上限，具体费率由保险公司通过市场机制自行决定。从实践来看，两种模式各有利弊。不以营利为目的将影响保险公司的积极性，投入不足导致责任保险出现各种运营障碍。而保险公司为追求利益最大化以低费率承揽客户，恶性竞争容易导致大规模保险事故发生时保险人无力赔付。

　　总体而言，食强险的运营模式应当避免上述公益模式和商业模式各自的弊端。基本思路应以社会效益与市场效益相协调为原则，不坚持市场效益难以解决保险公司的积极性难题；不坚持社会效益则责任保险市场失控亦将引发新的危机。针对目前我国责任保险的发展现状、食品产业的发展现状以及政府职能转型的宏观背景，应允许保险公司有适度的盈利空间；在设定保费上限的同时完善低费率保险的再保险制度；明确规定保险公司的合理盈利范围以及盈利使用的办法，对超过盈利范围的部分应作为公益基金予以收缴。既兼顾保险公司利益，又能符合强制责任保险的社会公益属性。

　　具体而言，食强险的运营模式应以“政府主导与商业基础相结合”为核心，并逐步加强政府提供公共产品的义务，强化商业性保险机制和规则的效力。

　　“政府主导与商业基础相结合”的运营模式，其核心在于明确并保障以保险公司的商业性机制和规则运营食强险，但在机制和规则的核心部分，则以政府公权力嵌入社会公共利益。首批试点食强险的保险人、投保人(被保险人)、食品的范围均由立法规定或由立法授权保监会和食药总局指定；保监会和食药总局发布保险合同样本，对投保人(被保险人)、保险人、第三人(受害人)的权利义务的核心内容以强制性条款予以规定；对保费、责任限额、赔偿流程、免责事由等核心内容作出明确规定或强制规定。当然，具体的指定和规定应融合商业性保险机制和规则。比如在规定试点食品范围的同时鼓励保险公司开发其他非强制性食责险，在确定保险人范围时采取招标、竞标的方式，在保费和责任限额的设置上要体现对投保人的激励与惩戒等。政府主导的其他内容还体现为：一是构建明确的补贴机制。要明确、完整地覆盖各个环节的补贴，包括对投保人缴纳保费环节的补贴、对保险人赔偿保险金的补贴、对保险人的其他运营与管理补贴等。一定要针对食强险的商业性运营机制展开补贴，通过明确的财务会计机制计算、发放和结算各项补贴。二是组织构建风险救助基金。风险救助基金是应对大规模食品侵权中保险人集体无力应对巨额索赔或因惧怕巨额索赔而削弱强制保险规模及功能的有效办法，特别是在强制保险运营初期。27政府应当以明确的财政资金(及后续来源)作为“种子基金”，组织并引导试点行业中的企业共同出资建设风险救助基金，从而增强整个强制保险机制的赔偿能力。后续的制度完善方向，一方面要进一步发挥商业性保险机制和规则的基础功能，比如强化保险人在保险合同条款拟定、差异化保费和理赔、监督投保人等方面的权利；另一方面要强化政府提供公共产品的义务。比如完善食强险的试点范围，创新救助基金的筹集、运营模式并强化救助基金的监管，推进食品安全征信制度、食品召回、食品风险监测、食品安全与食责险的宣传与教育等配套制度建设等。

　　四、食品安全责任强制保险的客体与主体

　　食强险的客体是保险合同所指向的客观事物即食品。主体则包括投保人(被保险人)即食品经营企业、保险人和第三人(受害人)。

　　(一)食品范围与投保人(被保险人)范围

　　从理论上讲，所有食品均有纳入责任保险的必要，但这种做法在实践中不具备可操作性，且实际上是将整个食品行业的侵权赔偿风险转嫁给保险人。食品范围的确定应遵循以下基本原则：一是重要性，选择纳入保险的食品必须具有重要性，比如使用范围广、规模大、数量多，引发大规模侵权的可能性较大等；二是可行性，这是对重要性的平衡，特别是在强制保险实行初期，对食品重要性的判断必须与实施的可行性相协调；三是实效性，要实现食强险的效果就必须确保食强险的强制力，尤其是在实施初期，要通过与审批、许可、检验等措施相绑定的方式确保对投保人的强制性；四是阶段性，与食强险的整体实施进程一样，对食品范围的选择也应采取阶段性的方法，根据强制保险的实施效果、公众反应、行业与企业发展等因素逐步扩大纳入保险的食品范围。最后，食品范围问题与食品经营企业即投保人的范围问题基本是等同的，二者一并讨论。

　　环强险与已经试点的地方食强险的做法值得参考。《环强险指导意见》对试点污染企业及具体的环境污染来源规定了三个类型：一是涉及重点防控的重金属污染物排放的企业和重金属污染防控的重点行业中的企业，应当投保。二是地方性法规、地方人民政府制定的规章或者规范性文件规定应当投保环境污染责任保险的企业，应当按照地方有关规定投保。最后是生产、储存、使用、经营和运输危险化学品的企业，产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的企业等，鼓励投保。

　　2014年7月7日，湖南省食品安全委员会办公室、湖南省食品药品监督管理局、中国保险监督管理委员会湖南监管局联合颁布《关于开展食品安全责任强制保险试点工作的指导意见》(以下简称《湖南省指导意见》)，正式开启了食强险的地方试点。《湖南省指导意见》规定的试点重点参保对象为：“重点食品(食品添加剂)生产企业(不含食品生产小作坊)、试点销售婴幼儿配方乳粉药店、餐饮服务连锁企业、学校食堂、农村集体聚餐提供者、集体用餐配送单位和中央厨房、大型工地工厂食堂。”并规定“将食品安全责任强制保险纳入试点食品生产、经营、餐饮服务企业许可监管范围，把是否按规定参保作为一项重要检查内容，严格把关，力争做到试点参保对象应保尽保”。

　　以上述原则为基础，参照已有的制度设计，设计食强险的食品范围及投保人(被保险人)范围的要点包括如下几个方面：

　　其一，对当下必须参保的重点食品、重点食品企业、重点食品行业的范围予以明确规定，确立强制保险中食品、食品企业及食品行业的基准范围。保监会、食药总局对基准范围的确定应当引入听证机制，吸收行业协会、重点企业和消费者的意见，并结合实践需要定期调整。《湖南省指导意见》列举的重点食品(食品添加剂)生产企业(不含食品生产小作坊)、试点销售婴幼儿配方乳粉药店、餐饮服务连锁企业、学校食堂、农村集体聚餐提供者、集体用餐配送单位和中央厨房、大型工地工厂食堂，在当下具有比较突出的重要性和代表性，先从这些做起也更具有可操作性，可以初步作为强制保险的基准。此外，对地方性法规、地方人民政府制定的规章或规范性文件规定应当投保的企业予以认可。对当下属于鼓励类、条件成熟时再转化为强制类的重点食品、重点食品企业、重点食品行业的范围予以列举，给食品经营者以合理的适应空间，形成明确的规则预期，还可以形成以强制保险带动非强制保险、二者互相配合的综合性责任保险体系。

　　其二，对投保人(被保险人)构建明确的约束机制与激励机制。一方面，将食强险的投保与企业或新设企业的审批、许可、检查、备案等相捆绑，形成类似交强险的具有市场准入功能的强制保险制度，从而强化对投标人(被保险人)的约束机制。另一方面，利用食强险客观上具有的隐性担保功能和声誉激励功能，要求投保企业将食强险标识标记于食品之上，以此激励更多的食品经营者主动参与强制保险。28

　　其三，合理扩大食品经营者的范围。《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》和《食品安全法》等法律对产品及食品侵权的规制重心均在于生产者和销售者，至于仓储、邮寄、运输、保管等其他环节的经营者，则只会在事后与生产者、销售者发生追偿关系，不对受害人承担直接赔偿义务。这种模式尽管有助于厘清不同法律关系中各方主体的权利和义务，但不符合责任保险促进风险分担、提高整个行业的风险控制水平等深层次目的。在生产经营一体化、风险全流程化愈发明显的当下社会，这种做法无疑已落后于现实需要。29因此有必要参照《环强险指导意见》的规定，合理扩大食强险中投保企业的范围。应当将参与试点食品生产、流通及销售的全部经营者均列为负有强制投保义务的主体。此外在生产经营纵向一体化愈发明显的现代社会，生产、加工、存储、运输、保管、销售等各个环节的食品经营者可能同受一个企业控制，此时由一个企业(如母公司)为其他关联企业(如子公司)投保的情况也屡屡发生，立法也应当对这种投保人与被保险人相区分的情况予以明确规定。

　　(二)保险人

　　食强险中的保险人可以有两种产生模式：一是保监会与食药总局指定，二是保险人申请后由保监会与食药总局审批。

　　其一，初期要对保险人资质予以限定。食强险中保险人的作用不仅仅是承保，还包括参与食品安全监管。在承保前须对被保险人的生产、销售和其他经营能力进行专业评估和监督，协助行政机关履行职责；合同订立后须利用风险管理的专业优势参与被保险人的经营管理，参与风险评估和检测；保险事故发生后须参与确定食品经营者的相关责任。目前我国保险业尚不具有大规模合格履行上述义务和职责的保险人基础，同时考虑到制度初设期保险人的积极性也需要示范和引导，可以先由保监会和食药总局指定数家实力较强、信誉较好、规模较大或在责任保险上已具有专业积累的财产保险公司承办。如此“既能保持食品安全责任强制保险的公益性和政策性，又能最大限度地利用民间的保险(市场)主体资源，提高效率，增加收益。”30待食强险制度成熟以后，对食强险业务的承办可以改行宽松型的审批制。由保险公司向保监会提出申请并提交相关证明材料，对于审查合格的保险公司，颁发业务许可证。对于已取得业务许可证的保险公司，保监会和食药总局应对其进行年度业务考核，考核不合格的应责令其限期整改，整改后仍不合格的应吊销其业务许可证。此外还应对承办具体业务的人员资质予以规定，实行专业的从业资格考核制度，确保业务人员能够胜任食强险的运营需要。

　　其二，要加强对保险人的激励。鉴于包括食品在内的我国产品责任保险的实施现状，食强险在初期可能只能主要依靠指定产生保险人，而如果短期内赔偿水平较高、对保险人压力较大、保险人缺乏必要的管理经验和技术，在食强险上无利可图或形成重大亏损，依靠宽松型审批制度创造保险人市场的目标就会落空，食强险的商业基础也就将十分薄弱。“毕竟，我们难以找到去硬性强制那些商业性保险公司担当公益性保险业务的法理依据，难以找到政府在不给予保险行业任何金钱补贴的情况下，实现国家保护事故受害人利益这一公共政策目标的同时，却让保险公司承担‘不盈不亏’为国家‘买单’的营业代价。”31所以必须构建相应的激励机制，除了要在保费、责任限额等核心问题上形成合理、固定的保险人收益外，还应强化免税、补贴等物质性激励以及表彰等声誉激励。物质性激励应当与对保险人的监管和引导相结合，即保险人能够获得的免税和补贴，与其在食品安全责任中的赔付绩效、在被保险人改善风险管理能力上的贡献、对自身从事食强险业务的相关成本和费用的控制，均应直接挂钩，从而达到遴选和激励食强险中合格保险人的目的，32进而增强我国保险业对于责任保险的经营能力，为其他责任保险的未来拓展奠定基础。

　　(三)第三人

　　食强险中的第三人是指符合保险合同约定，在保险责任期间因食品侵权受到人身损害，从而对被保险人享有民事赔偿请求权的受害人，具体应包括食品购买者、使用者和其他任何受害人。食强险的第三人问题主要是第三人能否对保险人享有直接赔偿请求权。

　　从民事侵权的角度来说，第三人对被保险人的权利，依据的是食品侵权。而在责任保险中，投保人对受害人的赔偿义务已为保险人的赔偿义务所替代。我国《保险法》第65条第1款规定，“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。”但是对于受害人即第三人能否直接向保险人行使请求权，《保险法》则规定只有被保险人怠于请求的，第三者才有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。可见目前我国《保险法》对受害人的直接请求权进行了限制。《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《交强险条例》)第28条规定：“被保险机动车发生道路交通事故的，由被保险人向保险公司申请赔偿保险金。”第31条规定：“保险公司可以向被保险人赔偿保险金，也可以直接向受害人赔偿保险金。”可见交强险实际上否决了第三人对保险人的直接请求权。

　　一些国家如美国则在责任保险中明确赋予了第三人对保险人的无条件的直接请求权，即明确规定责任保险事故发生以后，受害人可以直接对保险人行使赔偿请求权。33赋予受害人直接请求权的优势，一方面可以更加有效地救济受害人，另一方面也能够保证被保险人免受侵权赔偿的困扰，为其恢复或维持生产经营创造有利条件，从而在更广泛的意义上实现责任保险的社会公益功能。特别是在大规模侵权中，这种隔离功能对相关产业的积极意义就更加明显，34这也体现出交强险与食强险的重要不同。综上，应当在食强险中赋予受害人对保险人享有无条件的直接请求权。此外对于超过责任保险赔偿限额的部分，受害人当然有权向被保险人主张求偿。

　　五、合同订立与解除、保险费、责任范围与限额、投保人义务与保险人免责

　　(一)合同的订立与解除

　　与普通保险合同的订立及解除主要取决于双方当事人的意志不同，强制保险的订立源自法律的强制规定，投保人投保与保险人承保均源自法律强制，所以本身谈不上订立与解除问题。强制保险之所以要有合同期限，一方面是为了根据被保险人的表现调整保险合同，以实现强制保险中差异化保费机制的激励和惩戒功能；另一方面是为了创造投保企业的选择权，从而在强制食品经营企业的投保义务、保障受害人获得救济的同时，能够激励保险人提供更好、更有效的保险服务。

　　参照《交强险条例》关于合同订立与解除的规定，食强险合同的订立与解除应当遵守如下基本原则：

　　其一，投保人在投保时应当选择具备从事食强险业务资格的保险公司，被选择的保险公司不得拒绝或者拖延承保。签订保险合同时，投保人应当一次支付全部保险费，保险公司应当向投保人签发保险单、保险标志。保险单、保险标志应当注明保险单号码、食品经营者的营业执照编号、保险期限、保险公司的名称、地址和理赔电话号码等。被保险人应当在食品上使用保险标志。

　　其二，保险公司不得解除保险合同，投保人(被保险人)有严重违反如实告知义务等行为的，保险公司事后可以追偿。投保人也不得解除保险合同，但有企业决定自行解散或因从事违法行为被吊销营业执照等情况的除外。保险合同解除前，保险公司应当按照合同承担保险责任。合同解除时，保险公司可以收取自保险责任开始之日起至合同解除之日止的保费，剩余部分的保费退还投保人。

　　其三，食强险的保险期间为1年，法律、行政法规有例外规定的除外。保险合同期满，投保人应当及时续保并提供上一年度的保险单。

　　(二)保险费

　　以商业性保险机制和规则实现强制责任保险的社会公共利益，保险费的确定与变更具有根本性的作用。其基本原则应当包括：其一，必须综合考虑保险人与投保人各自的利益及二者的平衡，统筹协调强制责任保险的商业效应和公益效应；其二，在全面考量保险人的必要且合理的收益、投保人的成本负担能力之外，必须利用保险费的设计实现食强险的奖惩功能。

　　首先，应当由监管机构制定基准保费，以此作为保险人确定具体保险费率的指导，但对于具体保费则应采取备案制。在食强险中，不同的食品企业、行业的风险系数差异较大，应当针对试点的企业及行业制定差异化的基准保费。而且食强险在具体的赔偿问题上对保险人和投保人双方及其行业利益有更大影响，应当更多地发挥商业机制的作用，在基准保费确定问题上对投保人与保险人双方的利益予以更多考量。对于保险人综合各种情况制定的各种具体保险费率，监管机构不应采取审批制，由保险人申请备案即可生效。

　　其次，强化并保障保费的奖惩功能。以年度为单位，根据被保险人上一年度的经营状况，结合保险人对其技术、人员、环境等因素的年度评估报告，对下一年度保费的具体数额予以调整。对于上一年度内未发生食品安全责任保险事故的被保险人，在确定新年度的保费时，应当在之前的保费基础上下调一定比例(如5%—10%)，以激励被保险人主动改善自身的风险管理水平。对于上一年度内发生食品安全责任保险事故的被保险人，则根据事故所造成的损害程度，在之前的保费基础上上调一定比例(如5%—10倍)，以促使被保险人从根本上采取整治措施，提升风险管理能力。“对于那些经常出险的被保险人，应当向其征收较高的保险费；对于那些很少出险的被保险人，则可以允许其享受较为优惠的保险费率，以此实现‘奖优罚劣’，并预防道德风险的发生。”35如此可以创造性阶梯性、差异化的保费机制，从商业性机制和规则的角度，实现食强险在提升整个食品行业风险管理能力和政府食品安全治理能力上的重要功能。

　　再次，强化并保障保费确定和调整机制对投保人(被保险人)与保险人的约束力。一方面，监管机构应当确保基准保费的科学与合理，以此促进保险人的具体保费能够为投保人所接受。其次，应当对不合理地偏离基准保费制定具体保费、强制投保人接受具体保费、拒不按照法定或约定调整保费的保险人追究相应的法律责任，具体形式包括罚款、强制整改、取消其从事强制保险、责任保险以及其他相关业务的资格或对其从事资格作出一定期间和条件的限制等。

　　最后，强化并优化保费确定与变更中的第三方评估与听证机制。食强险保费的确定，不仅事关责任保险的实际赔付能力、投保人与保险人的利益平衡，还涉及食品行业和保险行业的整体发展，具有广泛的社会影响。因此应当在立法上充分、全面地引入第三方评估和听证机制，使得保费的确定与调整能够广泛、深入地反映各方利益，促进保费确定与变更机制的合理性。涉及重要险种的保费制定以及保费的重大变更，应聘请专业的精算师团队予以测算和评估。监管部门组织的听证会应当邀请政府工作人员、保险公司、保险行业协会、试点食品经营者代表、试点食品行业协会及消费者代表等共同参加。

　　(三)责任范围与责任限额

　　综合《食品安全法》、《保险法》等法律的相关规定，食品侵权案件中受害人的损失主要包括：受害人因遭受食品安全事故而支出的医疗费用；受害人由于遭受食品安全事故而发生的误工费、交通费、住院费、陪护费、住院伙食补助、丧葬费、死亡赔偿金；因食品安全事故给受害者造成残疾的，要赔偿残疾生活补助费、残疾用具费和被抚养人生活费；因食品安全事故直接造成死亡或伤残所应付的精神损害赔偿；经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者赔偿相关损失(含精神损害赔偿)，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿；食品安全事故发生后，受害人为减少损失而支出的合理费用及拖欠的医疗费用，事先经保险人同意支出的仲裁费、诉讼费、鉴定费和其他检验费等。总体上可分为四类：人身损害、费用损失、精神损失及惩罚性赔偿。从保护受害人的角度来说，由保险人对上述损失全部予以赔偿(特别是精神损失和惩罚性赔偿)是最佳方案，但如此一来则不合理地扩大了保险人责任，不利于强制保险的顺利运营和后续拓展。

　　首先，交强险、环强险等既有强制责任保险的保险范围目前均不包括精神损害赔偿和惩罚性赔偿，这部分的损失赔偿只能予以特别安排(如交强险中的道路交通事故社会救助基金)，或者由受害人直接向侵权人请求赔偿。“如果法律的目的是为了保护，那样就要尽可能多地为受害者找到经济来源，而且在适度惩罚的基础上不应该过分惩罚肇事者，毕竟因为过失和未知的、不可控制的风险造成的损失是没有人愿意看到的，但是也是不能避免的。”36这也应当是食强险确定责任范围时需要遵守的首要原则。

　　其次，食强险的责任范围不包括财产损失。受害人购买侵权食品本身的经济损失应当单独向经营者请求赔偿，所以只能因食品侵权引发人身损害才能启动保险理赔程序。相关的费用损失尽管在内容上也属于财产损失，但并非因食品侵权所直接引发，而是在发生人身损害以后，受害人为减少损失而支出的合理费用及拖欠的医疗费用，以及事先经保险人同意支出的仲裁费、诉讼费、鉴定费和其他检验费等。

　　同样是出于平衡投保人、受害人和保险人利益，以及保障食强险在初期能够顺利运营的考虑，除了要对保险的责任范围予以限制，还应当对食品侵权赔偿的最高限额即合同的责任限额予以规定。

　　交强险和环强险对于责任限额的规定采取了不同模式。交强险采取的是“监管机构指定模式”，根据《交强险条例》，交强险在全国范围内实行统一的责任限额，具体的死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额，均由保监会会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门规定。而环强险采取的是“投保人自主确定模式”，根据《环强险指导意见》，投保企业应当根据本企业环境风险水平、发生污染事故可能造成的损害范围等因素，确定足以赔付环境污染损失的责任限额，并据此投保。

　　交强险与环强险在责任限额的规定上采取不同模式的主要原因，在于上述两种强制保险的立法定位与社会功能均存在较大差别。交通安全及其事故赔偿对整个社会的影响更大，对政府公共安全保障职能的依赖更加强烈；而环强险的设立，不仅着眼于环境安全事故发生之后的受害人赔偿，更重要的意义在于引领并帮助整个行业提升风险管理能力，对企业及行业的依赖更大。食强险与环强险在此问题上比较相似，因此也可采取投保企业自主确定责任限额的做法。但如果完全由投保人自主确定可能会导致保险人不予配合，应由监管机构确定一个基准限额，对特别重要的险种，应对其责任限额的下限予以强制规定，从而确保最基本的赔偿能力。其他限额则不做强制要求，仅作为对投保人自主确定责任限额、保险人接受责任限额的指导，即采取“特殊制定+一般指导”的“折中模式”。但不同的食品种类，不同的食品行业与企业，食品安全的风险系数各有不同，以前述试点方案为例，重点食品(食品添加剂)生产企业(不含食品生产小作坊)、试点销售婴幼儿配方乳粉药店、餐饮服务连锁企业、学校食堂、农村集体聚餐提供者、集体用餐配送单位和中央厨房、大型工地工厂食堂，保险费与责任限额当然不可一概而论。因此也应根据试点的食品范围和投保企业范围，规定不同的基准限额。

　　超出责任范围和责任限额的赔偿如何解决？从民事侵权的角度而言，超出责任范围和限额的部分，由受害人直接向侵权人求偿，具有充分的法律依据，也符号责任保险旨在满足“底线性救济”的出发点。“强制保险具有很强的社会公益性质，因此其保障应当是基本的而不是充分的。因为公益性保险具有‘宜升不宜降’的特性，否则会引起公众的不满，对国家公共政策的推行不利。”37但在保险机制和规则的框架内，也可以采取以下方法，对责任范围和责任限额之外的损害予以救济。

　　其一，应当仿照交强险设立风险救助基金。参照《交强险条例》、《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》规定的道路交通事故社会救助基金的筹集办法，食强险风险救助基金的来源除了中央财政专项补贴外，还包括：按照食强险保费的一定比例提取的资金，地方政府按照保险公司经营食强险缴纳的营业税数额给予的财政补助，对未按规定投保食强险的食品经营者的罚款，救助基金的孳息，救助基金管理机构依法向食品企业追偿的资金，社会捐款以及其他资金等。对于超过强制保险责任限额、应投保却未投保的食品经营企业引发的损害赔偿，由风险救助基金全部或部分垫付，救助基金管理机构有权向责任企业追偿。38

　　其二，采取“基本保险+附加险”的弹性模式，鼓励在强制性责任范围和责任限额之外，构建更多的赔偿能力保障机制。基本保险即在法定责任范围和责任限额之内的保险，附加险则是对超出法定责任范围和责任限额的部分，由投保人和保险人予以自行约定的责任保险。由此可以鼓励不同的投保人针对自身的具体情况提升安全生产水平，鼓励保险人主动运用自身的风险管理技术去发掘符合自身特定保险需求的投保人，从而通过各种附加险增强受害人的救济能力，同时也可以提升不同食品行业和企业的安全经营水平与风险管理能力。

　　(四)投保人(被保险人)的义务与保险人的免责

　　一般而言，投保人(被保险人)应当履行的义务包括：(1)如实告知义务。如投保人与被保险人并非同一主体，则不仅投保人负有告知义务，被保险人同样负有告知义务。(2)配合检查义务。被保险人应当加强食品质量管理，严格实施食品卫生检验，接受卫生行政主管部门的质量检查并对保险人的检验予以配合。建立食品生产、流通、销售台账及食品或原材料来源追溯制度，定期向保险人提供有关生产、销售、质量检验方面的单证、账册和有关资料。当保险人对被保险人的营业场所、卫生许可资质及从业人员健康状况进行检查时，应积极配合，并听取和接受保险人的合理建议。对保险人发现被保险人的食品生产、流通、销售等存在质量安全隐患发出的书面通知，应当及时采取有效整改措施。“一方面可以考虑赋予保险公司对于拒不配合监督的食品经营企业提高保费的权力，另一方面需要做好保险公司监察与行政执法的对接，虽然保险公司没有强制力对食品企业进行管制，但是可以通过执法部门来予以强制执行，在此过程中要对监督和处理状况予以公布，以防行政不作为。”39(3)事前防范义务。被保险人从事食品生产、流通、销售等活动时，应严格遵守相关法律、法规等规范性文件，积极采取防范措施，避免食品安全事故的发生。在保险合同有效期内，被保险人负有危险增加的通知义务，当食品的原材料、制作流程发生变化导致危险程度增加时，被保险人应及时书面通知保险人。

　　但值得注意的是，因为责任保险的核心在于保护受害人，所以违反上述义务，比如故意或重大过失违反如实告知义务，或违反配合检查义务并对保险事故的发生有严重影响，或未履行事前防范义务，导致保险标的的危险程度显著增加并对保险事故的发生有严重影响时，保险人不能直接免除赔偿保险金的责任。《保险法》对免除保险人的赔付义务规定了很多情形，但是责任保险的核心在于保护受害人，所以在免责问题上与一般保险存在重大差别。

　　《环强险指导意见》与《湖南省指导意见》对保险人的免责问题均未作出规定。《交强险条例》第21条规定，道路交通事故的损失是由受害人故意造成的，保险公司不予赔偿。对于驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的、被保险机动车被盗抢期间肇事的、被保险人故意制造道路交通事故的，保险公司在交强险责任限额内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿。此外，因上述情形之一发生道路交通事故造成的受害人财产损失，保险公司免于赔偿。交强险关于免责的规定对食强险有比较重要的借鉴价值。食强险的责任范围限于人身损害，对于因受害人故意引发的人身损害，属于当然的免责理由。对于被保险人没有获得生产、经营许可而从事非法经营引发食品侵权损害，因承保企业的工作人员故意或重大过失引发的食品侵权损害，或被保险人有违反前述义务等相关情形，保险人应当履行赔付义务，但事后可以向被保险人追偿。当然，除了上述法定的保险人免责理由，保险人履行赔偿义务的前提应当是投保人(被保险人)负有侵权赔偿的义务，即投保人(被保险人)本身不存在法定的免责理由。

　　六、行政监管、司法环境及其他配套制度建设

　　(一)完善食品安全责任强制保险的行政监管

　　以可操作与效率为原则，结合交强险和环强险的实际做法，应由保监会与食药总局共同作为食强险的行政监管机构。就二者关系而言，考虑到食强险的立法目标是以商业性保险机制和规则实现食品安全治理的社会公共利益，而且鉴于交强险中公安等实务部门过于强势导致保险人的利益表达机制不畅等问题，总体而言，应当由保监会承担全面的统筹协调职能，以改变与行业利益更加攸关的食强险中保险人意志和利益得不到重视、整个保险机制和规则偏离商业基础而导致规模和绩效差强人意的积弊。具体而言，保监会应侧重负责保险合同示范文本与格式条款的拟定，试点食品范围的确定，基准保费的确定与调整，保险责任范围与基准保险限额的确定，赔付的流程与方式等；食药总局除了配合保监会对上述事项予以决策外，应侧重负责食品行业的风险管理，包括食品安全风险评估与监测，食品安全信息分享，食品召回，食品安全事故认定等。尤其应当加强食品安全诚信管理体系的建设，建立食品生产企业的诚信档案，逐步建立全国统一的食品企业诚信信息平台以及面向社会公众的食品企业诚信信息查询系统，以此为保险人调查和评估投保企业的资信提供信息基础。

　　(二)完善食品安全责任强制保险的司法环境

　　要保障食强险能够顺利、可持续地运营，关键在于防止不合理、不正常的巨额赔偿。如果原始的制度设计合理、试点范围合理，保费设计与责任限额能够得到严格遵守，导致保险人集体无力承担的局面一般不会出现。但交强险的教训值得警惕，撇开其他原因不论，司法环境恶劣导致交强险赔款非正常增长是交强险出现行业性亏损的主要原因。“司法权对受害人的救济、社会公平的实现和法治原则的维护均发挥着至关重要的作用。”40实践中，交强险的赔偿主要通过法院处理后实际支付，法院判决是否能够严格遵守法律规定的责任限额，成为交强险能否避免不合理、不正常亏损的关键。从我国的实践来看，自2006年《道路交通安全法》实施以来，交警部门逐步从事故调解中解脱出来，大量交通事故纠纷涌向法院，许多基层法院为此成立专门法庭来处理交通事故。但法院在审理交通事故赔偿纠纷案件时，却因片面理解交强险的赔偿功能、忽视其风险分担的根本立法目标，在尽快结案、息事宁人、调解至上、维稳等思维的影响之下，往往偏离甚至违反《交强险条例》规定的责任限额而大幅增加保险人的赔偿，导致保险公司付出超额代价。这也显示出我国强制责任保险的整体社会环境尚不成熟，要避免食强险出现这样的情况，除了应纠正司法审判中不合理、不合法的理念和举措，一方面要更加合理地确定保费、责任范围与责任限额，从而尽量在制度上缩小司法裁量的空间；另一方面应当加强责任保险纠纷审判的规则统一与业务指导，由最高院通过司法解释或指导案例等方式对食强险的具体赔偿规则予以明确规定或示例。同时由保监会牵头，与食药总局、最高院一起，加强责任保险中具体案件审判的培训，塑造专业性的审判队伍，提升司法治理的水平。

　　(三)其他配套制度建设

　　一是违法责任。在食强险中，将被追究法律责任的违法行为有：未经保监会批准，非法从事食强险业务或保险公司未经保监会批准从事食强险业务；保险公司拒绝或者拖延承保食强险，未按照统一的保险条款从事食强险业务，不合理地偏离基准利率或强制投保企业订立保险合同，不按照规定调整具体保险费率，未将食强险业务和其他保险业务分开管理、单独核算，违反规定擅自解除强制保险合同，拒不履行约定的赔偿保险金义务，未按照规定及时支付或者垫付抢救费用；符合法定条件的食品经营者未按照规定投保食强险；食品经营者伪造、变造或者使用伪造、变造的保险标志等。法律责任主要是行政责任，具体责任形式包括罚款、责令改正、没收非法所得，限制业务范围、责令停业整顿、停止接受新业务或吊销经营保险业务许可证；个别情况可能会因非法经营、伪造证明标志等引发相应的刑事责任。

　　二是完善并强化食品安全责任强制保险的再保险机制。食强险的核心是以商业性保险机制和规则实现社会公益功能，对于商业性机制和规则无法覆盖或覆盖不力之处，就需要构建辅助性机制予以弥补。与风险救助基金一样，再保险也是强化食强险赔偿能力的重要机制。目前交强险和环强险均没有再保险的规定，《湖南省指导意见》对此也并未提及，再保险已经成为目前强制责任保险中突出的薄弱环节，亟需在食强险立法中予以弥补。

　　最后是加强食品安全、食品安全责任保险及强制保险的公众宣传与教育。整个社会对任何一起食品安全事故或者潜在的安全风险均高度关注，这种关注可以为政府强化食品安全治理提供支持，但过度聚焦于食品经营者对食品安全事故的赔偿责任(以及相关的行政责任与刑事责任)，也导致食责险、食强险的真正意义难以得到公众理解。尽管交强险的多年实施、环强险的试点、媒体对医疗责任保险等责任保险的宣传已经推动了责任保险及责任强制保险的普及，但对食强险而言，立法、监管机构仍然面临着重要的宣传和教育工作，从而为食强险的实践创造良好的社会环境。