论环境公益诉讼原告资格

黄 玲

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

摘 要：目前我国的环境问题日益严峻，环境资源纠纷日益增多，环境公益诉讼是和环境问题的凸显密切相关的一种典型的现代型诉讼。2012年新修订的《民事诉讼法》单独规定了公益诉讼，对我国公益诉讼发展影响巨大，但仍与我国环境现实要求、理论发展现状不协调。2014年修订2015年实施的新的《环境与资源保护法》具体规定了环境公益诉讼，使环境公益诉讼的原告明确具体，具有可操作性。为了更好的落实我国环保法的规定，将从环境公益诉讼的概念、特征进行论述，分析，重点研究新法规定和在研究新法的基础上找到法律缺陷，从而完善环保法在环境公益诉讼方面的规定，使新环保法能更好的切合保护环境的目标要求。

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关键词 ：环境权；环境公益诉讼；社会组织

中图分类号：D925；D922.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）01-0066-03

环境权法律规定的空白是我国环境公益诉讼在之前的很长一段时间处于空白状态的重要原因之一。环境权日益成为一种公权和私权相结合的权利，但是依据现有法律规定，环境权尚不是法定权利，只是作为应然权利而规定。从实体法的规定看，我国《宪法》没有对环境权加以明确规定，而从环保基本法《环境保护法》到《水污染防治法》《大气污染防治法》等单项环保特别法也没有对其加以规定。以此同时我国生态环境呈现不断恶化状态，环境公益诉讼日益成为解决环境问题和保护国家、社会以及公众利益的有效途径。目前环境公益诉讼已被许多国家和地区所采用，为适应环境生态保护的迫切需要，新民事诉讼打破这一僵局，率先规定公益诉讼，紧接着新环保法也响应民诉法规定，进一步具体规定“哪些社会组织可以向法院起诉”。但是从我国环境保护要求和其他国家相关规定来看，不难发现我国的环境公益诉讼还存在一些问从我国题和一定模糊性和不确定性。起诉权问题一直是很多诉讼制度的争议焦点，同样，环境公益诉讼被告方面我国法律不存在很大分歧，鉴于此，本为将主要讨论环境公益诉讼主体中原告主体的问题。

一、环境公益诉讼主体概念和特点

公益诉讼的法律制度产生时间较早，发展比较缓慢。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。①最新修订民事诉讼法新的规定，为我国环境公益诉讼的发展又提供了一个新起点。环境公益诉讼作为一种公益诉讼，同时作用在环境领域，目前学界普遍认为是指法律规定法人、自然人和社会团体，为维护自身的环境权，保护资源、环境和生态，当其认为环境公共利益遭受到侵害或即将遭受侵害时，以自己的名义向法院提起诉讼，请求判令违法者停止侵害环境的行为及赔偿公共利益损失，法律依照法定程序进行审判，依法追究责任的诉讼制度。环境公益诉讼主体是指在环境公益诉讼活动中享有权权、负有义务、须履行责任的人。

环境公益诉讼作为一种作用于保护环境的公益保障行为，与为了保护自己的私权免受损害或者弥补受损的私法保障行为相比，其本身具有如下特性：

（一）起诉条件更宽。第一，环境公益诉讼的诉权是环境权，审美和优美的环境也成为具有原告的资格的充分理由。因此，人身和财产直接受到损害的主体不再是我国环境公益诉讼的原告：第二，不以法律上的权利受到侵害为要件，将法律上的权利软化为实际上的损害，且这种损害是多么的间接都可以取得原告的资格。②

（二）环境公益诉讼具有较强的专业性。起诉人在证据收集、损害后果鉴定等方面需要运用专业知识和技术手段解决的环节要求比较高，环境公益诉讼需要较强的专业性和技术性。③

（三）环境公益诉讼以公益为目的。环境公共利益并不是某个或某些人的利益，也非社会个体成员环境利益的总和，而是整个社会和人类的整体环境利益。

（四）环境公益诉讼具有提前性和防范性。由于环境的特殊性，其一旦受到损害，恢复成本是巨大的，有些时候甚至是不能弥补的。与一般的社会公共利益存在经济成本上的本质区别。为此，环境公益诉讼提起不以发生实质性的损害为要件，“即将遭到侵害”也可以成为起诉的依据，即根据有关的情况合理的判断，甚至在科学不确定的情况下，认为行为人的行为如果不加制止会导致实际的环境损害，此时有关的法定组织就可以基于这种可能性的概率较大为理由提起环境公益诉讼。

综上分析环境公益诉讼特点，其目的是得出环境公益诉讼的特殊性，基于具体问题具体分析之原则，环境公益诉讼在适格主体方面不应当严格参照三大诉讼的起诉标准，应当有自己一套适格主体标准，以期更好的达到保护环境的目的。

二、我国环境公益诉讼方面的规定和存在的问题

新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度。新环境保护法在民事诉讼法的基础上，具体规定了环境公益诉讼的主体，其五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但是对比我国严峻的环境生态损害形势，借鉴发达国家和地区先进的经验，不难发现我国环境公益诉讼仍存在一定的局限性和地域性：

首先，环境公益原告限定在法律规定的社会组织，并没有赋予公民个人主体资格。环境权日益成为公民的一项基本权利，环境问题首先侵害了公民个人的权利，而且由于公民与环境的特殊性，其更容易发现环境出现的损害，能切身感受到环境的变化。与遥远而又触不可及的社会公益组织、国家机关相比，更多情况下是私人较易提起诉讼。将公民作为原告,可以最大限度的发挥公众参与的力量保护。如果不赋予公民个人环境公益诉讼起诉的权利，将使他们的权利无法获得保障，也损害公民的参与环保事业的积极性，进而阻碍了我国环境公益事业推进。环境权从应然到必然再到实然的关键在于获得环境诉讼资格。环境权的公益属性决定了环境诉权的广泛享有性。环境法的重要原则就是实现环境民主和公众参与，因此不管从理论还是从实践上我都认为忽视公民对环境公益的作用是此次修改的一大缺陷。

其次，新环保法较民诉法缩小主体范围——限定在社会组织的行为的立法合理性？新民事诉讼法五十五条规定公益诉讼（包括环境公益诉讼）原告主体是法律规定的机关和有关组织，而新环境保护法规定环境公益诉讼原告主体是从事公益活动连续满五年且信誉良好的社会组织。新环境保护法就民事诉讼法规定的有关组织进行了明确的法律规定，但是没有就法律规定的机关作出规定，其次作为同位阶的法律，环境保护法作为新法，在环境公益诉讼方面要依从新法规定，于是机关是否有提起环境公益诉讼资格又成为一个新的问题。而从我国实践证明，我国的绝大部分环保法庭公益诉讼的“破冰”都是所在地法院、检察院、地方政府联合推动的结果，其中检察院作为环境公益诉讼原告起了很大作用。再次就我国环境事故发生现场来看，我国环保机构应对环境公益损害事件更加积极和有效，也更加愿意代表受损公益提起诉讼。

第三，法律对主体的规定较为模糊不清，新环境法规定能够提起环境公益诉讼的主体是社会组织，但是纵观我国立法会发现，我国法律对“社会组织”的定义是比较模糊的。随着我国经济的发展，各种组织、各种集体正在我国经济、社会和环境中发挥重要作用。可是我们必须看到无数个人假借社会组织和公众集体的名义维护的是个人的私益。而且由于现阶段我国对社会组织管理还比较松散，使得我国现阶段社会组织名目混乱、功能各异、关系复杂。令一方面，很多学者、专家把《社团登记管理条例》中的社会团体等同于社会组织，细查《社团登记管理条例》中的社会团体的定义发现，该定义采用狭义的团体概念，实际上将团体限定于附属在业务不管部门之下了，这样很多实际上的非盈利非政府环境公益组织和一些环境基金会是被排除在定义的范围之外的。可实际上这些组织才是社会组织的主体，是能切实履行环境公益诉讼的“组织”。即使按照《社团登记管理条例》的狭义定义行为，那么义务主管部门与附属的社会团体谁更有权提起环境公益诉讼呢？是否仍有可能导致环境公益诉讼在“有关组织”方面导致诉讼主体的混乱呢？

四、对现行相关规定的完善建议

从环境发展需要出发、从保护环境实践出发、从我国公益诉讼法律规定和理论出发，我认为我国法律还应该从以下几个方面完善我国公益诉讼。

（一）赋予公民个人环境公益诉讼原告资格

公民的环境公益诉讼原告资格来源于公民的人权——享受优美环境的权利、获取生活资源生存下去的权利、可持续发展繁衍生息的权利。这应该是一项基本的权利，一项即使没有单项法规定也应该具有的权利。而要落实这项权利，应该从我国根本大法——宪法着手，在宪法中规定公民的环境权，为公民获取环境公益诉讼奠定基础。很多学者反对把环境公益诉讼的原告主体资格赋予公民个人，主要是怕出现滥诉和累诉现象，从而导致我国司法资源的浪费和司法机关压力。通过调查研究国外发达国家规定环境公益诉讼赋予公民现状，发现并没有出现很多学者所担心的问题。其实这种担心是一种根本不了解环境公益诉讼的表现，环境公益诉讼是一种公益诉讼，公益性决定了其不可能出现累诉现象，即使如许多学者所言出现了“搭便车”现象，我们也不是去苛责那些具有经济头脑的“搭便车”者，在面对这种现象时我们唯一要做的是鼓励那个敢于“吃螃蟹”的第一人。

（二）赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，将“法律规定的机关”定性为检察机关

首先，检察机关的性质符合环境公益诉讼要求。有近年来，环境污染事故时有发生，给国家和社会公共利益、生态环境造成极大的损害，但是就新民事诉讼施行至今，我国环境公益诉讼并没有出现让人们所担心的“滥诉”等失控现象，部分环保法庭甚至为了环境公益诉讼的破冰而不得不多方奔走。④究其原因主要在于环境公益诉讼有较高的专业性和公益性特点，这对于提起环境公益诉讼主体而言即使一种要求也是一种考验。针对以上情况，检察机关完全符合我国环境公益诉讼对原告的要求。其拥有足够有效的法律手段和权威，能够而且适合代表国家、群体、公民有限度地提起诉讼。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。⑤

其次，实践中，近些年来检察机关在环境公益诉讼制度方面做了很多有益的探索。近年来为深入贯彻《人民检察院关于充分履行检察职能，全力促进生态环境保护的若干意见》精神，有效制止、制裁危害生态环境资源的民事违法行为，保障环境公共利益不受侵害，地方检察院联合地方法院出台了一些关于环境公益诉讼的司法解释。2010年昆明市中级人民法院与贵州市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》。1997年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2002年四川省阆中市人民检察院诉群发骨灰粉厂案、2003年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。

（三）明确规定“社会组织”的含义、范围

我国新环境法规定只有社会组织具有提起环境公益诉讼资格，因此明确“社会组织”的含义和范围具有非常重要的作用。

非政府非营利性环境组织属于社会组织。非政府非营利性环境组织具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然方面能发挥举足轻重的作用。由于环境公益诉讼的公益性，其要求的社会组织必须以公益为目的。非政府非营利社会组织的非营利性，使其不会受成本所影响，其行为的纯粹性和目的性更强，更愿意提起环境公益诉讼，其行为的效果也会更加明显。由于非政府非营利组织的非政府性，其行为是不容易受政府等权力机关引导的，代表了一部分的民义，行为具有更强的自主性。

四、总结

通过国家、社会组织、公民三个渠道上对环境公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面、体现了环境法公众参与原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。扩大环境公益诉讼主体范围是当今环境保护的要求，是今后环境公益诉讼的必然趋势。

注 释：

①张黎.论我国环境公益诉讼[J].山东省农业管理干部学院学报，2012.

②邓一峰.论我国环境公益诉讼之构建[J].晋阳学刊，20006.

③张镝.公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析[J].学术交流，2013（2）.

④陈亮.环境公益诉讼"零受案率"之反思[J].法学，2013（7）.

⑤张学侠.论环境公益诉讼的原告资格[D].湖南大学，2008.

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（责任编辑 徐阳）