统筹城乡发展与推进社会保障均等化研究

张氦铟

（川北医学院 管理学院，四川 南充 637000）

摘 要：随着我国经济稳步发展，国际实力的不断提高，我国统筹城乡发展进程也步入新的重大发展时期。统筹城乡发展是一国经济、制度、文化等多个方面的象征，是社会文明进步的表现。但在统筹城乡进程不断加快的今天，一些问题也随之而来并亟待解决。目前，我国统筹城乡发展过程中存在城市和乡村社会保障服务不平衡现象，并有扩大趋势。众所周知，一个国家发展的好坏或者说一个国家管理的成功与否，不仅仅是看其单独区域是否治理有方，而是看其整体的城市空间结构。因此，城乡问题是任何时期都不能被忽视的重大问题。本文首先将从我国统筹城乡过程中社会保障服务发展的现状入手；其次对我国统筹城乡进程中社会保障服务存在的问题进行解析；最后结合我国实际情况提出相应的政策建议。

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关键词 ：统筹城乡；社会保障；均等化

中图分类号：F124　　文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）05-0070-03

基金项目：四川省教育厅课题，统筹城乡发展与推进社会保障均等化研究（14SB0122）；川北医学院重点培育项目，我国医院管理与发展问题研究（CBY12-B-ZP06）

一、前言

2013年中央经济工作会议和《2014—2020年国家新型城镇化规划》中对我国城镇化社会保障服务均等化问题研究中，明确指出要走新型城镇化道路，出台实施国家新型统筹城乡发展规划，落实和完善区域发展规划和政策，增强欠发达地区发展能力，努力实现城镇间社会保障服务均等化。

伴随着我国改革开放进程的不断深入和世界信息一体化格局的确立，各个国家的城市发展速度明显加快。在我国城镇化不断深入的过程中，可以惊喜的发现无论是经济还是文化或是政治领域在我国都有了明显的增长。但是，带来优越性的城镇统筹发展，也带来一系列严峻的问题有待我们去解决，其中城乡差距不断拉大所导致的城乡社会保障服务出现了非均等化，差距明显。因此，怎样能够缩短甚至是消除这种因城镇化发展过快而导致的城乡社会保障服务上的差距，是本文研究的主要方面。总的来说，统筹城乡发展其实是一个国家在其各个方面进步的体现，是经济社会发展到一定阶段的相应产物。随着我国各项制度的建立健全和综合能力的逐步提升,我国城镇化的步伐也在不断加快。然而，目前城镇化在为城镇带来经济效益的同时也出现了由于统筹城乡发展进程过快而导致的城乡差距过大的现象，这其中最本质、最主要的矛盾就是城乡社会保障服务存在着颇大差距这一社会经济问题，这也是本文研究的重点。本文研究的均等化并不是单纯意义上的追求城乡两地社会保障设施、设备和条件等方面的平等，而是允许有一定差距下的均等，但是这种差距应该被政府控制在科学合理的范围内。

二、统筹城乡发展进程中社会保障服务均等化的一般分析

（一）统筹城乡发展的内涵

对统筹城乡发展含义理解，最通俗的就是原本的农村和生活在农村的农民，因该地区城市发展迅猛，农村变城市，农村人口变城市人口等的不断完善发展的一系列变化发展的过程。具体来说，统筹城乡发展是相对于城乡分割而言的，城乡统筹发展要求把农村经济与社会发展融入到整个国民经济与社会发展全局之中，进行统筹规划，综合考虑，打破城市与乡村之间的界限，优化资源配置，实现城市与乡村的共同繁荣与发展。城市发展中主要以统筹城乡兼顾发展，推动城市朝着现代化、集群化、生态化方向发展，走一条符合我国的基本国情，有利于城市人口和农村人口和平共处的，城乡有机结合的社会主义现代化的城市发展之路。我国现阶段的城乡统筹规划主要包括以下几个方面的内容：一是统筹城乡发展思路；二是统筹城乡产业结构调整；三是统筹城乡产业结构调整；四是统筹城乡配套改革；五是统筹国民收入分配；六是统筹行政管理体制。

就我国目前来看，统筹城镇是以工业化发展为依托，并需要农业、农民和农村进行非农转移，以农村人口变为城市人口为最终目标。当然，统筹城乡发展带来其难以比拟的优越性的同时他也带来了一些比较严峻的问题，这些是需要我们解决的。尽管我国目前工业化发展明显，但是和其他一起进入城镇化的国家相比，我们的工业化水平仍低于近15个百分点。我国目前正处在社会转型和人口转型的重要阶段，统筹城乡发展进程转变的质量在这个阶段变得尤为重要。

（二）我国统筹城乡社会保障服务发展情况

1.乡村基础设施和城市相比，存在巨大差距

基础设施投入的资金来源主要来源于中央和地方政府的投资，对于城市来讲，城市的发展空间很大，城市居民收入高，经济来源广泛，并不缺乏资金在基础设施中的投入使用。比较而言，乡村的发展主要依赖农民的农作物收入，农民收入低不说，连自己的温饱问题都难以解决，对于社会保障基础设施的建设只能是望而却步，长期已久，城乡发展差距越来越大，越来越不协调。

2.医疗保障体系不健全

农村医疗设施严重短缺，在我国人口中农村人口占70％，如此大的人口比重却只能使用不到20％的医疗资源。另外，医疗援助制度也并不是非常的完善。我国“看病难”、“看病贵”一直都是极为紧张的话题。农民自身文化程度有限，为自己带来较高经济利益的机会几乎没有，加上常年累月的农作，身体过度劳累，而农村当地的医疗水平和设施都是极为有限的，城乡基本卫生公共服务明显差距相当大。

3.社会保障体系不健全

在城市建设中有一群人被称为“农民工”，顾名思义，主要的人员大多来自农村，且以青壮年居多。由于农民工多数趋向临时工性质，并没有相关的医疗保险，加上像工伤、失业等项目还没有列入到保障体系中，对农民保障的范围小，一旦发现身体上的损害，只能在家休养。此外，近些年来我国人口老龄化严重，社会保障体系不健全也直接影响老年人病后就业的现实问题。

另外，在工业信息化产业的带动下城市中的教育系统完善，教育投资充足，无论是教育资源还是教师资源都相当丰富，趋于饱和，而农村教学设施，教师质量和数量，教学环境都难以保障，和城市相去甚远差异巨大。虽然国家有法律明确规定了九年义务教育但是农村的失学率在全国的比重依然很大。

三、城镇基社会保障服务非均等化的原因分析

（一）人口自由流动

人口自由流动性强是我国社会发展的主要潮流。近几年，随着北漂、广漂的兴起，加上农村青壮年远离家乡外出务工等情况普及，我国人口流动性极强。另外还存在着城镇化进程中，部分农村纳入到城市范围中，农民身份随着发生变化等。在我国多数农村都存在“老人村”，年轻人出去务工，几年内都不会回来一次，就算政府在当地投入基础设施，偌大的村子、零星的老人、每年都要花费巨额资金护理，也会造成基础设施的浪费。相比来讲，外出务工的青壮年因为其农村户口，在一些城市中依然无法享受相应的社会保障制度或保障体系，如此长期发展，必回造成恶性循环。

（二）城乡经济差距较大

由于新中国成立初期，我国工业发展水平大大低于美国、苏联等国，为改变这种发展情况，我国无论是政策上还是人民认识上都着重发展重工业，忽视农业发展，慢慢的农业和工业开始有了地域差别和操作人员的不同。城市负责工业发展，农村负责农业生产，看似和谐的发展局面，其实潜藏着巨大的危机。我国自古农业发展水平不高，只是基本解决农民温饱问题，农民收入不到城市人均的三分之一，城市居民在有利的经济环境中长期发展，直接导致了城乡经济水平差距扩大。因此在城乡统筹发展的政策大背景下，以城市带动乡村，加快形成有利于农业、农村发展和农民增收的市场机制是当务之急，加快对城乡经济差距较大问题的研究也十分必要。

（三）政府职能作用不到位

社会保障基础设施的完善对各行各业的发展都具有重要意义。农业发展更是如此，由于我国的财政支持不足，导致农村基础设施不完善，也是影响我国农业发展的主要因素。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府的一举一动都代表着人民的意志和利益，相应的政府的行为也要对人民负责。过去我国政府过分看重现代化建设水平的高低，国家财政支出大部分用在了城市建设的完善，间接造成了农村和城市间在教育、社会保障、基础设施等方面差距形成。因此，针对二者间巨大差距，政府更应该看清现状，从现代化建设中抽离出部分管理精力来投入到农村的社会保障基础设施建设上。

五、针对统筹城乡发展进程加快和社会保障服务均等化发展的建议

（一）制定城乡共同发展的战略目标，促进有机结合

这点是影响城乡服务一体化的主要矛盾，要想将其消除不仅需要的时间比较长，对于社会来讲变化也是相当大的。这就需要政府公共服务的保障，例如在统一的城乡一体化中，城乡在无论是教育、医疗等社会保障工作的各个方面都是相互协调发展，二者互帮互助共同形成一个健康的可持续的公平环境。

与共产主义的最终目标相同，我国统筹城乡发展进程中社会保障服务实现均等化也应该保持这种目标，坚持走城市和农村共同发展，共同富裕的道路。通过社会各界经济的大繁荣发展，增加增幅财政收入，优化资源配置，扩大社会效益，以城市带动乡村，实现城乡共同繁荣，为我国今后更好的发展社会保障服务提供资金上的支持。

（二）推进分税制度改革，提高政府的公共职能

从1994年分税制正式实施以后，尽管经历了近20年的发展，依然出现了一些尚未解决的问题，影响了城乡二者有机结合，共同发展。所以，我们应该建立有效的财政体制。依照共同富裕原则，可以将发达的城市中结余的财政支出转移到周边农村，促进大范围的地区经济和谐发展具有重大意义。虽然目前我国要实现统筹城乡进程中社会保障服务均等化问题，但在这个过程中保持制度的公开化、透明化对我国政府合理、合法的管理财政作用明显的同时也便于人民群众对政府切实有效的监督。统筹城乡进程中政府的地位至关重要，在政府积极通过自身职能的使用和加强时，以公平为办事准绳，对社会保障服务职能建立有重要作用。

不论从历史上看，还是从现实中看，我国政府都应根据我国国情制定属于其自身发展的财政转移支付制度。在中央政府制定大的财政方针政策的同时，各级地区应在这一基础上制定符合本省或本市发展的财务转移支付制度。尽量缩短城乡之间社会保障服务差距，促进完善和谐社会的发展，建立良好的外部环境，提高我国综合国力，努力是我国成为综合实力强国。

（三）创新社会保障服务均等化机制，完善法律法规建设

具体的来说，社会保障服务职能是在政府公共职能之内的，是需要通过国家的财政支出才能实现的。所以，政府在这中间拥有不能取代的地位。政府通过科学的财政投入会使社会保障服务实现均等化的可能，因此，政府自身应确立其本身的主导地位，并学会灵活的运用这种地位与作用，依照城乡间确实存在的差距、做好前期调研和准备工作，并在这些因素的基础上制定相关的发展战略。努力在增强社会保障服务均等化的过程中保持科学发展观念、公允性和客观性，提升政府在公共服务方面的职能。另外政府也应该健全完善在政务信息化领域管理制度和方针政策出台，加紧实现社会保障服务在城镇化进程中的速度和质量。

任何事情、行为只要被冠以法律的意义，那么他就有了国家的意志性和强制力。当然，法律存在的意义不仅仅在于他的神圣性还在于法律能够带来的约束性和规范性。在法律上明确规定出社会保障服务，使其增添了法律的意义，为基本公共服务提供了一个稳定的外部发展环境，有助于社会保障服务相关法律制度或体系的建立。

（四）制定社会保障服务范围及标准，优化财政支出结构

在政府公共财政方面科学发展观要求我们体现人文主义思想，以“人”的发展为主，满足人民群众的需求，保证经济平稳发展和稳定运行，促进公平主义发展。发展是我们国家制定战略发展的最终目标，但也要保留平稳心态，不能急于求成，导致出现其他没有预测到的情况。在制定财政制度上，始终要以科学、可持续、发展最优为依据，整合财政收支，找出最优财政结构，更大的发挥财政作用。在经济社会转型的这一个大的背景下，政府需要正视目前出现的矛盾，并找到方法解决矛盾。在以往较长的时间里，由于受财力的限制，政府对农村提供的公共服务不足，农村的教育、卫生、文化等公共事业主要由农民和农村集体经济组织自己办，与城镇差距很大。近年来，这种状况已经开始发生变化。受知识经济与全球经济一体化的影响，科技创新就像一把无形的重要武器决定了国家发展的命运。要想使我国经济发展迈上重要的台阶，提高我国的综合国力，对于社会保障服务方面，政府应加大使用科技力度，不断创新，把创新机制制度作为社会保障服务的基础，科学有效的调动可以动用的财力，运用宏观的经济政策来调节区域间的发展差距，逐渐缩小现有的社会保障服务差距。

六、结论

随着统筹城乡发展进程的逐渐加快，社会保障服务的比例在城市与农村之间，区域与区域之间的差距越来越大。这种情况的出现是严重影响我国社会进一步发展的，也阻碍了我国和谐社会发展的步伐。我国是世界上最大的发展中国家，尽管各项指标都在世界前列，但人均分配下就显得特别渺小，对于社会保障服务职能也是这样，各个大城市的公共服务职能发展的再好，知道平均分摊到每个人的身上，作用和意义根本不大。所以，明确统筹城乡进程中社会保障服务对农村发展的重要性、缓解日渐紧张的城乡社会压力，是我们每一个人都要仔细了解、密切关注的。事实上我国政府和国家领导人已经意识到了统筹城乡发展进程中社会保障服务均等化的重要性，也在通过相应的政策和宏观上的调控，加快速进统筹城乡体系建立和发展，为我国早日成为最优的社会主义国家做着准备。

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（责任编辑 徐阳）