问题三：屠宰监管中与食药监部门执法的边界

邓 勇

重庆市动物卫生监督所副所长、全国官方兽医师资培训班授课老师、农业部动物卫生监督法规标准起草小组成员，主编《动物卫生监督执法案卷汇编》，参与修订《生猪屠宰管理条例》。

一、屠宰监管执法中的常见问题处置

（一）查处病死动物宰杀加工行为　无论从行政执法角度，还是从刑事司法衔接的角度，打击加工经营病害动物产品违法行为一直是一个难题。在2013 年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后，在打击加工经营病害动物产品违法行为方面，情况发生了部分变化，需要注意的是：

1. 注意病死动物宰杀加工行为涉刑的问题。一些地方没有意识到两高解释出台后，违法人员一旦涉及生产、销售病死、检疫检验不合格动物产品等情形的均涉刑。一些地方动物卫生监督机构简单地适用动物防疫法处以罚款，不移送公安机关追究刑事责任。这一做法后果极为严重。

2. 在技术鉴定方面要慎重。在涉及生产、销售病死、检疫检验不合格动物产品案件中，一些地方动物卫生监督机构在国家和地区均没有病死动物产品鉴定技术规范的情况下，直接通过感官检查做出判定。而这一决定当事人是否被追究刑事责任的判定却缺少支撑，笔者提醒这些地方注意执法风险。目前，在打击加工经营病害动物产品违法行为上，最难的问题就是病害动物产品的鉴定。由于动物产品涉及动物疫病、残留等问题，涉及多部门，国家层面没有制定《病死动物产品鉴定技术规范》，怎么鉴定、谁来鉴定都没能弄清楚。而对动物产品不能区分“合格”和“不合格”、“病害”和“非病害”，也就无法对经营者的经营行为定性，无法对加工经营病害动物产品违法行为通过行政执法和刑事司法手段来有效加以打击刑法143 条的立案追溯标准规定，“不符合卫生标准的食品”必须由省级以上卫生行政部门确定的机构进行鉴定，那么，宄竟哪种情况下的病害动物产品属于“不符合卫生标准的食品”，卫生部门现在也没有明确的规定。在两高解释出台之后，许多地方卫生部门提出，现在只需要由兽医部门直接判定为病死或检疫检验不合格动物产品就行了，就可以按照两高解释追究刑事责任，但问题在于兽医部门如何判定？笔者曾经申请了国家的农业行业标准《检疫不合格动物产品鉴定技术规范》，但由于争议较大，一直未能予以通过。目前，基层可考虑多部门从三个方面对疑似病害的动物产品进行鉴定，一是病原学检验，针对一、二、三类病，重点针对人兽共患传染病进行检验；二是挥发性盐基氮等理化指标的检验；三是农药、兽药、重金属残留方面的检验；最后由专家进行综合判定。

3. 注意由政府牵头，多部门联合执法。打击加工经营病害动物产品违法行为是政府牵头的工作，同时还要注意多部门联合执法。反过来看，如果出现问题要追究责任，也应当从政府到多部门来追查各自履行好职责没有。查办这类案件的关键还应当由公安机关采取刑侦手段进行追查，充分发挥其能够实施司法侦察的优势，确保利用司法的手段来对付食品安全犯罪行为。

（二）处对屠宰动物的注水行为　在查处此类案件中，需要注意的是：因注水的屠宰动物一般情况下数量多金额髙，存在涉刑的可能性，因此，在查处此类案件一般情况下在第一时间应由兽医部门与公安部门联手查处。在国内的注水案例中，对销售货值金额五万元以上的，未销售货值金额达十五万元以上的，一般以刑法第140 条“生产销售伪劣产品罪”追究其刑事责任。如果违法分子注入其它有害物质，可考虑以刑法第144 条“生产销售有毒有害食品罪”追究其刑事责任。

在注水案的取证上要第一时间控制住注水现场，进行拍照、录像，做好现场检查笔录，查封扣押注水生猪、生猪产品以及注水工具和设备。按照《生猪屠宰管理条例》规定，只要是有注水的行为，均要实施处罚，而不需要证明注水已经达到了超标的程度。在实际操作中，为了更好地证实有注水的行为发生，以及为了追刑的需要，我们往往进行了采样进行水份检测。采样时一定要注意按照标准采样，有文书表明所取样品在怀疑注水这一群体中具有代表性。

（三）查处非法屠宰场　对于未经定点从事动物屠宰活动的，《生猪屠宰管理条例》有明确的处罚措施。两高解释规定，私设生猪屠宰厂（场），从事生猪屠宰、销售等经营活动，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。在实际工作中，存在大量的类似于过渡性的屠场，有较多的历史遗留问题，对这类屠宰场的查处，一定要注意多方协调，充分依靠当地政府，和公安部门等多部门一起共同做好处置工作。

（四）查处非定点屠宰产品销售行为　对市场上长期销售未经正式定点的屠场出来的动物产品的处置问题，往往牵涉定点屠宰管理的历史遗留问题，对此，一些地方动物卫生监督机构简单的采取补检措施，立马也就会被扣上“纵容私屠滥宰”的帽子，而动物卫生监督机构不去管，当地政府和其它部门也不管，任其发展。出现这种情况，兽医部门要注意必须书面向当地政府和食安委汇报，陈述利弊，并要强调必须要由食药监部门按照职能职责的要求把好市场的入场关，不能让无证无章的动物产品进入市场。

（五）查处使用工业松香脱毛违法行为　工业松香属非食品用的化学物质，内含重金属铅等，酸值超出国家标准，工业松香脱毛会对畜禽肉制品造成污染，食用该污染的畜禽肉制品对人体健康有害。在流通环节使用工业松香加热猪头、白条禽等进行脱毛，违反了《食品安全法》第二十八条的规定，应当由食药监部门牵头进行查处。同时，根据我国刑法第一百四十四条规定在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，构成生产、销售有毒、有害食品罪，情节一般的，处五年以下有期徒刑，并处罚金，对人体造成严重危害或有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第九条第一款中均规定禁止在食品中添加食品添加剂以外的化学物质。国内各地在查处此类案件时，多以生产、销售有害食品罪追究刑事责任。

二、关于兽医部门与食药监部门的监管边界问题

一直以来，在基层执法一线，兽医部门与工商（现食药监）部门对动物产品离开屠宰场后，在市场环节、冻库贮藏环节的监管问题上存在较大争议，导致在动物产品后续流通环节出现监管真空。

（一）动物防疫法、食品安全法和生猪屠宰管理条例

对此均有监管规定　动物防疫法和食品安全法对动物产品在市场环节、冻库贮藏环节均有“覆盖性”的监管规定和授权，但仅从法条来看，难以判断应当由哪个部门来承担主要的监管责任。《食品安全法释义及实用指南》提出：“违法行为如果发生在食品流通环节，由工商行政管理部门负责处罚”，但遗憾的是释义没能将所谓的“食品流通环节”解释清楚，笔者认为，规定的食品流通环节就应当是市场和冻库环节。《生猪屠宰管理条例》规定，生猪产品的销售环节由工商部门负责。

（二）国家层面的政策文件涉及相关职能的规定

1. 多部门联合发文对市场的监管有了明确规定在2013 年商务部移交屠宰监管职能前，由商务部牵头、多部门参与常年开展肉品卫生安全专项治理行动，在每年的专项治理行动部门分工中，工商部门的职能均明确为市场检查和查处销售无检验检疫证明或检验检疫不合格猪肉的违法行为，而兽医部门并不承担市场检查和查处职责。

2. 国务院食品安全委员会对市场和冻库的监管有较为明确的要求。2013 年，国务院食品安全委员会组织开展全国性的肉及肉制品专项治理行动，在《国务院食品安全委员会办公室关于开展肉及肉制品专项治理行动的通知》（食安办发电〔2013〕2 号）中，明确各级工商机关负责市场和市场附设冻库的查处，兽医部门的监管重点在养殖和屠宰环节。

3. 国家有关食药监体制改革方面的政策对此也有了较为明确的规定。前面所提的工商部门的监管责任，在这次食品监管体制改革中，均交由了食药监部门。《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24 号）中就明确：“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。”

（三）案例

1. 吉林长春案例。2010 年至2012 年期间，吉林长春某区经营户邹某长期在一市场上销售病死动物产品，被发现后，公安机关对其进行了抓捕和追查，同一时间，该区检察院反渎局及时介入追查案件背后隐藏的渎职犯罪行为。最后，检察院反渎局认定，工商部门负责该市场的监管人员负有监管责任，其工作严重不负责任、失职渎职是导致病死动物产品流入市场的直接原因。

2. 上海黄浦案例。2012 年，上海黄浦工商分局查获一食品公司在冷库收购无检疫证明牛肉14 吨，工商分局按照《食品安全法》的规定，决定没收违法生产经营的未经检验检疫的牛肉，并罚款327 万元。该食品公司向法院提起行政诉讼，提出：“本案应由动物卫生监督所查处，工商部门不具有对涉案行为进行查处的行政职责”。法院最后认定工商部门对其作出的处罚并无显失公正的情形，对食品公司的诉求依法予以驳回。

3. 四川成都案例。2013 年，成都市某区在查处一冻库无有效检疫证明牛肉案件时，在应该哪个部门查处上出现较大争议，致使部分无证牛肉流入市场。成都市食安委召集多部门，针对此案部门职责边界不清、法律法规理解不同导致案件迟迟未有定论的问题进行研宄，最后确定由工商部门按照《食品安全法》的规定进行处理。据此，区工商部门作出没收该批牛肉和罚款240 万元的处罚。2014 年3 月，成都市纪委监察局在成都日报上通报了六起属于危害食品安全责任追究的典型案例，其中，该冻库牛肉案位列其中，该区工商局长、食药监局局长（兼区食安办主任）、农发局副局长等3 人被诫勉谈话，区工商局执法分局局长等3 人受到党纪处分。

（四）兽医部门在动物产品后续流通环节监管中要防止出现两个极端　从目前国家的相关法规政策来看，动物产品进入市场冻库环节后，按食品由食药监部门监督进行管理这一定位是正确的，但同时要注意的是，目前市场冻库环节情况较为复杂，在当前形势下兽医部门既不能采取简单的退出市场和冻库的措施，也不能对市场和冻库的监管大包大揽。而恰好在基层，这两种相对极端的做法和观点均存在。

1. 要防止兽医部门彻底地退出对市场和冻库监管，至少现在不能这样做。一是动物防疫法立法的理念就是对动物产品实施全过程监管，也就是说只要是动物产品还未经加工，有携带病原的可能，有传播动物疫病的风险，兽医部门就应当从动物疫病管理的角度实施监管。食品安全法是从食品安全的角度对动物产品进行监管，它并不能对动物疫病进行“全覆盖”，因为有的动物疫病并不影响食品安全。二是除市场冻库环节无检疫证明行为应当由食药部门实施监管处罚外, 现行动物防疫相关法律法规在经营场所消毒、市场动物防疫条件和活禽市场管理等方面，均授权动物卫生监督机构实施监管，有的还规定了处罚措施。三是对市场环节经营活动物的行为应当按照动物防疫法进行调节。四是现行动物防疫相关规章规定了动物卫生监督机构在流通环节实施分销换证，以及对贮藏后的动物产品实施重新检疫，各地动物卫生监督机构已经在大型冻库均派驻了执法人员。五是动物产品可能涉及上百种动物疫病和药物残留，其监管具有高度的专业性和复杂性。兽医部门应当给予食药监部门在技术监督方面的有力支撑。六是如果冻库是定点屠场内设置的冻库，其贮藏定点屠场自身加工生产的动物产品，应当由兽医部门来监管，而如果代为贮藏场外的动物产品，就应当是一种商业贮藏行为，严格来讲，应当由食药监部门进行监管。

2. 要防止出现兽医部门对市场和冻库监管大包大揽，而食药监部门对此不予插手的情形。一是兽医部门对市场和冻库的监管大包大揽与现行国家的食品、食用农产品安全的分段式监管政策相违背；二是动物产品的后续流通监管既属于食品安全监管的范畴，也应当属于动物防疫监管的范畴，但动物防疫工作并不是兽医部门一个部门的事，动物防疫法第七条规定：“县级以上人民政府其他部门在各自职责范围内做好动物防疫工作”。食药监部门对动物产品后续流通实施监管，与动物防疫法的立法宗旨并不违背；三是兽医工作本就涉及面广，特别在广大农村管理对象多且分散，下作量大，而目前的兽医队伍建设与其承担的责任不相匹配，在这种情况下，如果我们不充分利用食药监部门的监管力量，而是在动物产品后续流通环节上安排大量的人员，势必减弱我们在养殖、屠宰环节的监管力量。我们必须要有清醒的认识，对兽医部门而言，广大农村及定点屠场才是我们的主战场。四是一些地方由于其他部门在动物产品流通的后续监管上不给力，导致兽医部门不得不在市场和冻库环节增派人手，因为动物产品流通的后续监管不到位, 将严重影响前面环节动物防疫、检疫工作的开展。目前，国家层面的政策越来越明确，兽医部门需要及时调整对策，通过多种渠道督促相关部门尽职履责，从而减轻我部门的负担。五是一些地方兽医部门总认为在动物产品的监管上，只有本部门才能做好，而没有考虑到工商、食药监部门对市场、冻库经营者有“与生俱来”的强力制约措施。本文前面例举的涉及冻库监管的两个案例，工商部门分别对当事人处以二、三百万的罚款，如果这类案件由动物卫生监督机构来处理，很可能最后是处以二、三万的罚款。

（五）关于进一步做好市场冻库监管的建议　当前形势下，对动物产品市场和冻库的监管要以食药监部门监管为主，兽医部门为辅，市场冻库的日常监管及查处无检疫证明违法行为等由食药监部门负责，兽医部门要负贵动物产品的分销出证等工作，并给予食药监部门在技术监督方面的有力支撑。同时，兽医部门要注意在食药监部门监管到位前不能轻易的减少和撤除流通环节的监管人员。同时，国家层面还需要按照《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013)24 号）中“两部门（食药监部门和农业部门）加强协调配合和工作衔接，形成监管合力”的要求，进一步拿出具体的、操作性强的两部门职能职责划分和工作配合衔接机制，以解决部门认识不清、基层推倭扯皮的问题。

（本文根据会议录音及资料整理，未经本人审阅）