中职教育质量管理机制构建研究

宋晓欣 闫志利

[摘要]当前，我国中职教育质量管理存在主体单一、客体不清、目标不明、手段受限、环境不优等问题，应实施多元主体参与的质量管理模式，以质量形成环节确定质量管理客体，并遵循就业与升学双重质量管理目标，采用政府调控与市场调节相统一的管理手段，实施元评估与持续改进。

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关键词 ]中职教育 质量管理机制构建

[作者简介]宋晓欣（1991-），女，河北邢台人，河北科技师范学院职业教育研究所在读硕士，研究方向为职业教育经济与管理；闫志利（1963-），男，河北唐山人，河北科技师范学院职业教育研究所，研究员，博士，硕士生导师，研究方向为职业教育经济与管理。（河北秦皇岛 066004）

[基金项目]本文系2011年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“中职教育质量评价体系及保障机制研究”的阶段性研究成果。（项目编号：11YJA880132，项目主持人：闫志利）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2015)24-0013-04

世界比较和国际教育学会(CIES)主席海尼曼(Heyneman)在第八届世界比较教育大会上指出，教育质量危机目前普遍存在于世界各国，引发了人们的种种担忧。与其他国家一样，我国各级各类教育质量也亟待提升，特别是中职教育质量问题已引起全社会的广泛关注。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“把提高质量作为教育改革发展的核心任务，建立健全职业教育质量保障机制。”按照教育部的相关部署，各级政府职业教育管理部门及中职学校积极开展教育质量管理工作。

一、中职教育质量管理机制的内涵

1．中职教育质量管理机制与体制、体系的概念辨析。机制与体制、体系联系密切，结构相融，功能互补。但是，机制与体制、体系概念的内涵及外延不一，不能混为一谈或相互替代。教育质量管理机制、教育质量管理体制、教育质量管理体系亦是如此。孙绵涛等认为，教育体制是教育机构和教育规范两个要素的结合体。以此推断，教育质量管理体制是指各级各类教育质量管理机构与相应的各种教育质量管理规范的结合体。体系的内涵与“系统”一词基本一致，但体系的社会学意味较浓，系统则广泛应用于自然科学领域。以此推断，教育质量管理体系是指管理者通过组织协调教育队伍，使人力、财力、物力等按一定秩序组合而成的整体，使其充分发挥作用，实现教育质量管理的目标。孙绵涛等认为，教育机制是指教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式。以此推断，教育质量管理机制是指政府及其教育管理行政部门、社会组织和学校之间的耦合联动关系及其管理教育质量的活动方式。

2．中职教育质量管理机制的内涵。孙锦涛等研究指出，教育机制可分为层次机制、形式机制和功能机制等三种基本类型。层次机制包括宏观机制、中观机制和微观机制；形式机制包括管理行政——计划式机制、指导——服务式机制和监督——服务式机制；功能机制包括激励机制、制约机制和保障机制。保障机制有三种实现方式，一是提供物质条件，包括经费投入、设施设备等；二是提供精神条件，包括政策制度、社会舆论等；三是提供管理条件，包括管理方法、服务方式等。在我国各级政府不断加大中职教育物质投入的前提下，强化质量管理保障是当前工作的重点，其核心内容是构建质量管理机制。

中职教育质量管理机制的研究范围为“中职教育质量管理”，问题指向为“保障机制”。其中，“质量管理”是核心，“保障机制”是目标。陈春花提出，管理活动由管理者、管理对象、管理目标、管理的组织环境与条件等四个要素构成，将管理定义为“在特定的环境下，组织对拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制，实现既定的组织目标的过程”。李兴山提出，任何一项管理活动都由管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法、管理环境条件五个基本要素构成，将管理定义为“在一定的环境或条件下，管理主体为了达到一定的目的，运用一定的职能和手段，对管理客体施加影响和进行控制的过程”。以此推断，中职教育质量管理是管理主体、管理客体、管理目标、管理手段和管理环境等五个要素的综合体及其发挥管理功能的运行形式。

二、中职教育质量管理机制的现状

1．中职教育质量管理主体。中职教育质量管理主体回答了中职教育质量“谁来管”的问题。基于利益相关者视角，政府及职业教育行政部门、学生及家长、行业企业等社会组织、中职学校以及对口招生高校等均具有中职教育质量管理的职能，但各主体对中职教育质量的诉求存在一定差异。

政府及职业教育行政部门成为中职教育质量的管理主体主要基于三方面的原因。一是中职教育具有准公共产品属性，政府具有维护公共利益的职能；二是中职教育发展需要依靠政府投入，政府理应关注投入的效果；三是中职教育是社会公众消费之一，需要政府加以引导。政府及职业教育行政部门管理的诉求在于满足社会经济发展对高素质技能型人才的需求。但是，目前政府在中职教育质量管理方面过于强势，影响了其他管理主体的参与积极性。

学生及家长成为中职教育质量的管理主体主要基于两方面的原因。一是学生是中职教育的接受者和教育教学活动的直接参与者，对中职教育质量状况最为了解，且直接涉及个人利益；二是学生及家长的满意度可反映中职教育质量，这在世界发达国家已广泛采用。中职学生对教育质量的诉求在于通过学习，实现个人综合素质的持续增进，顺利实现就业或升学。目前，我国中职学生参与教育质量管理的形式主要是“评教”，仍存在学校忽视学生诉求、学生意见表达渠道不畅等问题。

行业企业等社会组织成为中职教育质量的管理主体主要基于三方面的原因。一是中职教育具有服务行业企业等社会组织的特殊属性，仅依靠政府管理难以达成质量目标；二是行业企业是中职毕业生的最终接纳者、使用者，对中职教育质量状况最为知情，其评价也最为客观；三是中职教育的质量目标主要来自于行业企业实际需求。行业企业对中职教育质量的诉求在于中职教育培养的人才能够满足其生产经营需要。目前，我国推行的“订单式”“2+1”等中职教育人才培养模式虽然在一定程度上调动了行业企业参与中职教育质量管理的积极性，但其对质量管理的诉求及主张等仍未得到充分表达和实施。

中职学校是中职教育的实施者，理应是教育质量管理的主体。中职学校采用的人才培养模式、实施的教育教学方法、师资力量和教育教学设施的配备以及校风、教风、学风建设等，均直接影响到中职教育质量的形成过程及结果，教育教学评价是中职教育质量管理的重要内容。中职学校对教育质量的诉求在于能够培养出合格的毕业生。但是，目前我国中职学校多采用“科层制”的管理模式，民主管理作用发挥不够，内部质量监管体系不够健全，质量管理效果不尽理想。

对口招生高校成为中职教育质量的管理主体主要基于两方面的原因。一是对口招生高校是中职毕业生继续深造的接收者，期望得到高素质生源；二是与企业一样，对口招生高校是中职教育输出质量的评价者，可有效检验学生接受中职教育后各项素质的提升状况。对口招生高校对中职教育质量的诉求在于获得符合适应自身教育教学需要的中职生源。但是，目前我国尚无对口招生高校参与中职教育质量管理的实践案例.

2．中职教育质量管理客体。中职教育质量管理客体回答了中职教育质量管理“管什么”的问题。20世纪50年代末，美国质量管理专家费根堡姆(Fei-genbaum V A)和朱兰(Juran M J)提出了“全面质量管理”理论，其核心是由企业全体人员参加，运用现代科学和管理技术，预先把整个生产过程中影响产品质量的各种因素加以控制，从而保证和提高产品质量，使用户得到最满意的产品。依据该理论，中职教育质量管理应以“教育输入——教育过程——教育产出”各环节为管理客体。

教育输入即产出条件，包括物质投入、师资队伍建设、生源质量等，是实现产出质量目标的基础，也是产出过程顺利进行的关键。近年来，我国各级政府不断加大对中职教育的投入，逐步改善了中职学校的办学条件。通过建立规章制度，对教育输入进行了规范。例如，国家制定的中职学校办学标准、示范校建设标准等，均将教育教学条件和师资队伍建设等进行了量化规定。通过定期检查、督导、评估等措施，促进了中职学校的建设与发展。但是，由于中职学校所需投入多由县（区）等地方政府负担，所在县（区）经济发达的程度决定了中职学校办学条件的状况，导致各地对中职教育输入环节进行管理和保障的程度不同。

教育过程即人才培养过程，包括规章制度、培养方案、课堂教学、实践教学、学业考核、质量监控等多个环节，各环节紧密联系，相互影响和制约。目前，多数中职学校依据教育目标分设了就业和升学两类教学班，但培养方案却大多只有一套，学生前两年在校学习，第三年就业班学生到企业定岗实习，升学班则一直在校，依据当地省级教育行政部门制定的对口升学教学大纲复习应考。就实践教学而言，多数中职学校组织形式较为分散，地点、方式、内容等也不尽相同。多数中职学校虽然采取管理人员督导、日常教学检查、学生评教等措施实施质量监控，但所获取的质量管理信息却相对分散、孤立，难以直接进行比照，用于质量管理工作。

教育输出即学生毕业，或就业，或升学，集中体现在学生在知识、技能、能力、态度、行为等方面的变化，也可通过学生及家长的满意度、行业企业等用人单位或对口招生高校教师的评价等实施间接测定。近年来，部分中职学校将输出因素纳入质量管理体系之中，使人才培养目标更加明确，但各学校的重视程度不同。秦书雅等通过访谈得知，有半数以上的学校建立了输出因素质量管理体系，但真正实施并发挥作用的很少。究其原因，关键在于相关人员对输出质量管理的意识较为淡薄，毕业生去向复杂，实施难度较大。

3．中职教育质量管理目标。中职教育质量管理目标回答了中职教育质量管理“结果”的问题。企业质量管理最终是要通过建立完善的管理体系，整合、利用各类资源，提升产品质量，达到客户满意的目的。但是，不同顾客对产品的功能和特性具有不同的期望和要求，且这种期望和要求处于不断变化之中，企业需要不断改变自己来满足顾客期望和要求的变化。基于我国的现实情况，中职教育的“客户”是企业和对口招生高校，中职学校应对质量目标进行“双重”定位。一是培养直接就业的毕业生，满足劳动力市场对技能型人才的需求，以“就业率”为表征；二是为继续升学做准备，提升学生基础素质和学习能力，使学生能够升入更高一级的学校继续学习，以“升学率”为表征。

教育质量目标对教育活动、教学内容、教学形式和教学环节等具有定向和规范作用，也是教育质量评价的标准和依据。目前，不论是国家政策还是学界相关研究，教育质量目标多为宏观性、总领性的，可操作性较差，且多基于“实用主义”视角，“以人为本”的质量目标较少。

基于升学和就业两个质量目标的实施现状也不容乐观。杜风伟面向京、沪、粤、冀、鲁、苏、豫、晋等8省市用人单位的调查结果表明，用人单位对中职毕业生的组织管理能力、实践操作能力、职业道德、创新能力和统筹规划能力的认可度均较低。梁淑桦对南宁市4所中职学校的调查结果表明，中职毕业生认为自身工作态度、基本工作能力较强，专业能力和应聘能力较弱。可见，无论是他评还是自评，毕业生在就业方面所反映的中职教育质量均不容乐观。藏臣以河北省6所对口招生高校为研究样本，以高校教师评价为基础，比较了对口升学与普通高考学生的素质状况，发现中职生源学生多数素质指标得分均显著低于普高生源。可见，中职毕业生在升学方面所反映的教育质量状况也不容乐观。

4.中职教育质量管理手段。中职教育质量管理手段回答了中职教育质量“怎么管”的问题。20世纪70年代末到80年代初，全世界范围内广泛兴起了以追求“3E”(Economy、Efficiency、Effectiveness)为目标的新公共管理运动，主张政府管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”，需由政府和市场共同提供公共服务。近年来，我国中职教育质量管理也由政府管理为主逐步转向政府与市场并举，但在具体操作过程中仍需进一步强化。

政府对中职教育质量的管理主要采取命令、规定等方式，直接干预中职学校的教育教学活动。优点是作用大、见效快，且行政命令可随时颁布或撤销，十分灵活；缺点是效率较低、缺乏社会与市场的参与，不适合社会主义市场经济的发展需要。中职学生自身性格、文化基础、家庭和教育背景等不同，追求的教育目标也不一致。教师的教育教学方法能否奏效，需要经过时间的验证，且效果不以人的意志为转移。同时，教育教学活动是一个连续的过程，处于不断发展之中，如果用行政命令手段实施“短、平、快”策略，希望整齐划一地达到某个质量标准，无疑是与教育规律相悖的。同时，也会导致某些连续性的教育教学工作被人为地割裂。

市场手段又称“市场方法”或“市场方式”，指在一定范围内各类资源依据市场供求状况择优交易的行为。中职教育如不采用市场手段实施质量管理，必然会造成各学校之间缺乏竞争，忽视教育质量。在市场竞争中，部分中职学校可能会被兼并，也可能兼并其他学校，或与其他学校联合办学，显然有利于职业教育资源的合理配置。政府不可能也不应该具体管理学校的每一项事务，应依靠市场调节，依靠社会力量来推动和监督。目前，行业企业等用人单位越来越重视中职教育质量，但由于中职学校管理人员多为政府任命，很少强调对行业企业负责、对市场负责，用人单位难以全面发挥监督和管理作用。

5．中职教育质量管理环境。中职教育质量管理环境决定了中职教育质量管理“机制”的问题。广义而言，机制与体制都属于制度范畴，建立在一定的社会生产力发展水平之上，反映了社会的价值判断和价值取向，是由行为主体（国家或国家机关）所建立的调整各主体之间关系的具有强制性的规范体系。

目前，我国中职教育质量管理机制仍为“条块结合、以块为主”，办学、管理合二为一。其优点在于办学主体、管理主体、受益人明确，体制内质量管理信息等传递顺畅，但也存在诸多弊端。集中表现在上级政府主管部门与地方政府、地方政府与中职学校等质量管理责、权、利不清，教育资源处于分割状态，难以依据市场规则合理流动、实现优化配置，在一定程度上造成了人、财、物的闲置和浪费。

此外，由于中职教育质量管理机制基本照抄照搬普通高中教育的管理机制，未能体现中职教育特色，在一定程度上也制约了教育质量的提升。尽管目前我国已经在逐步完善中职教育质量保障体系，但相对于中职教育的发展速度和多元化需求态势而言，构建中职教育质量管理机制的任务紧迫而又艰巨。具体表现在中职教育质量分类管理机制缺乏，教师队伍建设评估机制缺失，课程与教学改革滞后等多个方面。基于经济全球化和信息化的国际环境和我国经济社会发展的新常态，优化或重构中职教育质量管理机制成为历史必然和时代诉求。

三、中职教育质量管理机制的构建

1．管理主体：构建多元参与格局。政府、行业企业、学生及家长、中职学校等对中职教育质量的利益诉求既有相同点，也存在差异性。相同点体现在对学生综合素质的培养方面，差异性体现在升学、就业以及培养合格的“社会人”要求方面。教育公共管理作为协调各相关主体利益诉求的行为，强调按照相应的责权达成共同的教育质量目标。中职教育重要政策的制定和执行应该是多个管理主体通过博弈、协调、对话、谈判以及妥协追求广泛共识的过程。

构建中职教育质量管理多元主体参与格局，需要规避各主体的消极影响，发挥各主体的积极因素，在遵循市场规则、公共利益认同的基础之上，实现利益与权利的均衡。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“重点培育和优先发展行业协会商会类”等社会组织。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出“健全企业参与制度，深化产教融合”和“加强行业指导、评价和服务”。党中央和国务院提出的改革方向对构建中职教育质量管理机制具有重要的指导意义。

2．管理客体：准确把握质量环节。影响中职教育质量的因素涉及教育输入、教育过程、教育输出等各个环节，中职教育应准确把握各环节的内涵，注重“质”的提升。国家层面应借助现代信息技术手段，采用数据监测平台等形式，关注中职教育内涵的变化动态，建立中职教育质量监控体系；地方政府应从专业角度关注中职教育过程，促进中职教育依据区域社会经济发展需要设置专业，满足社会经济发展对技能型人才的需求，促进中职毕业生就业；中职学校应遵循“一切为了学生、为了学生一切”的理念，准确把握影响中职教育质量形成的各种变量，对教育教学工作过程和绩效进行经常性的测量、分析和评定，加强教育质量监督和管理；同时，要明确行业企业的权利和责任，吸引其主动参与到中职教育人才培养的各个环节之中，积极参与中职教育质量评估，构建与中职学校合作办学的长效机制。

3．管理目标：明确双重教育任务。中职教育质量目标源于质量标准或契约，决定着中职教育质量管理的方向，是中职学校对社会做出的质量承诺。教育部等六部门联合制定的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》指出：“坚持以就业为导向办好中等职业教育，按照系统培养、全面培养、终身教育的理念，加强思想道德和职业道德教育，强化基础文化和体育、艺术课程，加强新技术教育和技能训练，为学生全面成才、持续发展奠定扎实基础。”这些内容体现了中职教育的社会价值，应作为制定中职教育质量目标的重要依据。但是，这些目标毕竟是宏观的、统领性的，要满足现代职业教育体系建设需要和民众诉求，中职教育质量目标应明确升学和就业的双重任务，有的放矢地对质量输出做出具体规定。对于毕业后想就业的学生，以促进其实现顺利就业为质量目标；对于毕业后想升学的学生，以促进其顺利考入对口招生高校为目标。中职学校应将双重质量目标细化、具体化，使其具有分解性和延展性，并落实到相关教育教学部门等。评价教育质量目标的实施情况，既可通过问卷调查、统计分析等方法实施直接测量，也可通过调查用人单位、对口招生高校教师满意度等指标实现间接测量。

4．管理手段：政府与市场相统一。管理手段是保证各管理主体在管理活动中实现管理功能、完成管理任务的具体方法。中职教育质量管理手段主要有行政手段和市场手段两种，它们不是非此即彼，而是互补与共生的关系。同志强调，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。因此，应努力打破政府垄断中职教育质量管理的局面，动员社会各界力量积极参与，促进中职学校依据市场规则合理竞争，以质量取胜。注重运用行政管理手段解决中职教育质量管理中的战略性和全局性问题，运用市场管理手段解决战术性和局部性问题。不同地区经济发展水平、不同中职学校基础条件状况决定了行政和市场两种手段使用范围和使用强度，发达地区可更多地发挥市场在教育资源配置中的基础性作用，提高教育资源的使用效率。欠发达地区则必须强化行政管理手段，政府要担负起规划中职教育发展、加大中职教育投入等方面的责任。

5．管理效果：元评估与持续改进。元评估是对评估活动的再评估，对于明确评估活动的价值和缺陷、引导评估活动朝正确的方向运行具有重要的作用。中职教育质量管理的效果必须放在构建现代职业教育体系的大背景下进行审视，基于元评估程序反馈、指导和改进，切实提升质量管理效果。中职教育活动的“产品”具有特殊性，不仅需要衡量毕业生是否符合人才培养规格的既定目标，还需要衡量毕业生的可持续发展能力，其质量评价（评估）应该是一个动态的、持续的过程，应采取自我评价（评估）与校外评价（评估）相结合的方式，以此发现问题并加以改进。在具体操作中，应坚持重点监控与过程监控相结合、定性评价与定量评价相结合，实现全面管理、全员参与、全过程控制，不断优化评价方法，提升质量管理效果。中职学校应构建由上到下逐级实施的“评价——反思——反馈——改进”教育质量管理持续改进模式，通过组建专门化、综合性的评价机构，全面监督质量评价与改进的过程，构建中职教育质量管理的科学化、常态化机制。

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