对地方政府重大行政决策合法性的解读

　　一、研究的背景、对象及分析框架

　　行政决策传统上是行政管理和政治学的研究范畴，国内行政法学界对该问题一度相对忽视。但是，随着行政行为和行政法律关系的多样化，行政决策尤其是重大行政决策开始进入行政法学的研究视野（1）。目前，我国中央政府出台的三个关于行政决策的规范性文件并未对重大行政决策事项进行界定，地方政府有关立法或规范性文件对重大行政决策事项的规定也不尽相同（2）。但是，在特定区域范围内，重大行政决策可以根据以下标准来确定：一是涉及的利害关系人的范围，即影响到所辖区域内的所有人或人数众多的人群即为重大决策；二是决策造成的影响，即造成大范围、持续性的影响，且决策不当或失误引发的不利影响具有不可逆性，也可认定为重大决策；三是决策实施的成本，即按照当地的财政收入或经济发展水平，需要较大的人力、物力和财力投入的应为重大决策。[1]101

　　传统行政法学基于“行政和法律一致性”的框架，从主体、程序、条件、内容等因素对行政决策的形式合法化分析有其局限性。因为行政决策尤其是重大行政决策并非政府的内部行政，往往涉及的是特定区域内的公共利益，本质上是公共政策的重要形式之一，行政决策的过程就是社会中不同价值偏好群体和不同利益阶层的意见表达和利益平衡的过程，最终实现政策方案得到最大多数人的接受和认可，同时兼顾弱势群体或特殊人群的利益。正是基于对行政决策过程的认识，国内行政法学界开始认识到决策的合法性应在“政府-社会”的二元框架下进行解读。例如，王锡锌教授认为，行政决策的合法化不应等同于形式合法化，行政与法律的一致性只能是决策合法化的最低标准，还应包括民众对重大决策的参与、接受和认可等民主化要素，以及吸纳专家咨询意见、民众合理意见等科学或理性要素，并相应提出了形式合法、技术理性、民主参与三个层面构成的“复合式合法化”分析框架[2]10-11。概括而言，重大行政决策合法性要素包括形式合法性（或称“合法律性”）要素、民主性要素及理性要素，基本要求依次对应的是决策的法治化、民主化和科学化（3）。

　　复合式的分析框架有助于从程序和内容两个层面对行政决策的合法化进行解读，同时能够在“公众参与、专家咨询、政府决策”三位一体的行政决策体制下分析三个主体各自的地位、作用及互动关系。基于上述观点及思路，本文对特定区域内的重大行政决策合法性要素解读拟从形式合法性、民主正当性、技术理性三个层面展开，并从中总结三者在复合式合法化框架下的各自地位及相互关系。

　　二、研究个案的基本情况

　　为保障成都市二环路改造工程顺利施工，2012年3月29日，成都市建委、成都市交管局、成都市公交公司联合召开新闻发布会，决定从2012年4月26日起到2013年7月31日的15个月期间，成都市二环路全线（限行时段为7：30至22：00）及七条放射性主干道（限行时段为7：30至9：30、17：00至19：00）将对本地及进城的外地牌照机动车实施尾号限行措施。本次限行只针对工作日，且每天限行两个尾号，尾号限行的公式为“星期N和（N+5）”，即星期一限行的尾号为1和6。

　　这一限行政策引起了政府、公众、学者和舆论的较大关注。根据腾讯大成网有关调查显示（截至2012年3月30日数据），76%的参与者表达了反对意见，19%的人表示支持，其余5%的人表示不关心[3]。可见。超过七成的受调查者表示了反对。这表明，决策过程中政府显然缺乏了对民意的了解和沟通。批评者主要强调私权与公权的平衡，质疑这一政策能否堵得住公车，因为公车可以通过办理通行证防堵；同时批评者亦质疑该政策无法做到私权主体之间的平等，堵不住富家车，因为富裕阶层有多辆车甚至可以多买车。同时，部分学者指出该政策方案的出台并没有充分征求公众的意见，决策本身就不科学、不民主。综合以上反对意见可以发现，限行政策作为一项公共政策而言，支持意见与反对意见之间并非直接的对立，他们只是从各自的关切或角度对该政策表达看法。政府的立场强调的是政策的科学性，即做出政策依据的是详实的基本事实、数据以及专家的科学论证；反对者追求的是政策的民主性和公平性，即便政策是科学有效的，也要充分尊重民意，并平衡好公权与私权以及协调好不同私权主体之间的利益。

　　针对本案而言，在特定区域范围内，由于其涉及人群众多、影响范围广、实施成本高，作为地方政府的重大行政决策个案纳入讨论具有典型性和代表性。研究议题设定后，本案涉及的政策目标——是否为民众充分理解和接受、实现政策的手段是否科学、足够合理（即体现人性化措施）、私权与公权是否很好平衡等核心问题均可纳入“复合式合法化”框架进行讨论。

　　三、决策形式合法性分析：依法行政视角

　　从宪法学层面来说，机动车限行是典型的公权对私权进行限制以及公权与私权平衡的问题。从公权力对私权的限制来说，机动车属于有形财产，机动车尾号限行是政府对私人财产权的限制。“一般认为，只有独立于国家的、私人性质的法人（私法人）才可被视为宪法上的财产权主体。但是，在特殊情形下，由国家设立的公共性质的法人（公法人）也可被视为宪法的财产权主体。”[4]62这类作为公法人的财产权主体，国家设立的目的在于实现特定领域的公共利益，典型的如医院、学校、公交公司等。本案中，机动车限行措施并非是对私人财产权的任意限制，而是一定时期内政府为实现特定领域内的公共利益而实行的临时措施，具有合理性；同时，这种常态下的临时措施亦要协调好与其他公共领域的关系，保证公民最基本的公共需求，公交车、出租车、长途客车、旅游客车及特种车辆（消防车、救护车、工程抢险车等）不受限正是出于保证社会日常的、基本的公共需求或公共安全不致受到影响。从公权与私权的平衡来说，政府公车（一般理解为供政府公务员专用的轿车）并非属于宪法上的财产权。财产权本质上是相对独立于国家意志的私人主体对抗国家的人权，以防止国家对私人财产权的任意剥夺和限制（4）。国家是获取和分配财政收入的财政权主体，其购买公车是用财政开支购买私人财产，将私物转化为公物，享有对公车的所有权，而非作为人权的财产权。因此，公车受限更多体现的是政府在公权与私权之间的平衡，政府不贵公贱私，是宪法上公权与私权的“等量齐观”。

　　此外，行政决策作为一种行政行为，必须在主体、程序及内容上符合行政法律、法规的规定。从主体上来看，限行政策是在一定时期内对特定区域范围进行交通管制的临时措施，并非永久性措施，由相应行政主管部门（成都市交管局）作出限行决定而非通过人大立法实施有关决定并无不妥。因此，决策主体的合法性在本案中不应受到质疑。就决策程序来说，并没有相关法律做出规定。但是，成都市政府在政策制定过程中一定程度上重视了先前实行限行政策中民意的回应，在有关显要位置设置了一些人性化的提示标志（5）。然而，设置提示标志的人性化措施显然无法有效应对公众需求的回应，并没有充分吸收其他城市实行限行案例中诸如缓冲期内不罚款、运送危重病人不受限、残疾人不受限等合理的人性化措施（6）。此外，从决策内容来说，公务用车与私人车辆一并受限，以及公务用车受罚款规则的约束，体现了公平的原则；为确保公众出行，公交公司对公交线路盲区进行公交线路覆盖，增开公交线路、现有公交线路增加运力等措施也完全符合公共利益的需要。因此，决策内容整体上具有合理性。