法治政府视域下权力清单制度的构建

　　摘 要 权力清单是各级政府以行政权力为核心，对其所行使的公共权力进行梳理、统计与公开，自觉接受社会监督的一项制度。在法治政府建设的要求下，推行权力清单制度化，对于加强依法行政、根治腐败具有重大意义。本文通过论证权力清单制度化的必要性，分析其现状及存在的问题，试图提出法治政府视域下权力清单制度的构建路径。 

　　关键词 法治政府 权力清单 构建 

　　法治政府建设是我国社会管理方面的一项创新，而权力清单的落实是建设法治政府的关键一环。推行权力清单制度化，本质上就是通过公布权力明细，加强依法行政，使其权力范围、权力流程、权力责任透明化、阳光化。权力清单自 2005 年在河北省邯郸市试点以来，日趋得到重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 中明确提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。此外，党的十八届四中全会又强调，依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。 

　　由此可见，权力清单制度化符合“将权力关进制度的笼子”的价值导向，适应了建设法治政府的要求，对当前全面深化改革的实践具有重大意义。 

　　一、 推行权力清单制度化的必要性 

　　（一）实施全面深化改革的客观要求 

　　当前，改革已经进入深水区，党中央结合国际国内基本态势，作出全面深化改革的重大战略选择。在这一背景下，国家治理体系和治理能力如何现代化成为当前和今后很长一段时期都将面对的现实问题。值得注意的是，国家治理体系和治理能力现代化的本质是一个善治的概念，在它的本质框架下要求建设法治和有限政府。因此，权力清单制度化必将成为全面深化改革的一项重大举措。它的制度化设计也必须围绕全面深化改革的总目标进行构建。在具体的操作过程中，权力清单制度需秉承法制化原则，将政府和市场的权利边界进行界定，着力建设有限政府、法治政府，为市场开辟道路，清除权力障碍；同时，权力清单制度也要发挥政府为市场保驾护航的作用，在实践中，不断强化政府的责任意识，规避市场调节自身所具有的盲目性、滞后性等弊端，为市场在资源配置的过程提供高效的公共服务。 

　　（二）贯彻依法治国基本方略的内在要求 

　　依法治国的思想由来已久，一直受到国家的重视，党的十八届四中全会就将依法治国基本方略作为专题进行讨论，提出全面推进依法治国总目标，着重强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安。“四个全面”的战斗已经打响，只有发挥好法治在国家治理中的引导性和规范性的作用，才能真正实现国家工作的法治化，因此，在不远的将来法治必将成为中国政治的新常态。而权力清单制度化的构建恰恰适应了依法治国的新形势，是全面推进依法治国基本方略的重要举措，也是贯彻依法治国方略的内在要求。在具体的权力清单制度构建和运行过程中要求遵循法治原则，即坚持依法治国的方式和法律至上的精神，清晰界定法律权限、明确法律责任、不断地规范政府的行政方式，推动政府依法行政，促使政府在推行权力清单制度时做到心中有法、虑必及法、行必依法，将法治贯穿权力清单制度改革的全过程。 

　　（三）实现和保障公民权利的现实要求 

　　我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的权力来源于人民。政府作为国家权力机关的执行机关，能全心全意为人民服务对实现和保障公民的合法权利至关重要。近些年，由于一些政府的行政官员不作为或乱作为，致使一些地方的政府和公民之前的矛盾时而激化。究其原因在于政府权力具有一定的自利性和扩张性，而公民又缺少有效的渠道了解政府的权力范围与自身的权利。而权力清单制度化的提出正是通过明确权责，规范政府行为的方式，实现真正的“还政于民”。因此，在权力清单制度化的过程中，政府不但要坚持政府权力的公共性、列出政府的权力清单，同时也要秉承为人民服务的宪法精神，列出公民的权利清单。这样一来，百姓心中就明白自己拥有哪些权利，利于公民对政府的监督，推进依法行政的法治政府早日建成。 

　　二、目前我国权力清单制度的现状及存在的问题 

　　自 2005 年河北邯郸市市长首晒权力清单至今，权力清单已走过11 年，这期间，全国多个城市进行试点，积极主动地将政府的权力公之于众，接受广大群众监督。例如湖北省于 2013 年底，具有行政权力和政务服务事项的58个省直部门，相继公开了本部门的行政权力目录、权力事项信息、权力运行流程等内容，2014 年5 月在省政府门户网、省机构编制网等网站集中公开了行政审批事项清单。此外，很多省份加强了清单范围的划分，比如山东省严格认定标准清单标准。纳入清单范围的包括 10 类行政权力事项：行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督及其他行政权力等。然而，在取得诸多进展的同时，权力清单也暴露出一些问题： 

　　（一）权力清单的实践缺少法律保障 

　　尽管党的十八届三中全会强调各级政府要推行权力清单制度，但从现实情况来看，却全国各地没有形成一个统一的时间表，各地政府的表现也参差不齐。比如，有的地方很早就积极主动实行权力清单制度，已形成完整的实施方案；有的地方还只是表明态度，但还没有真正行动起来；有的地方至今没有任何行动，还处于观望之中。 

　　究其原因笔者认为最关键的一点是因为现有的权力清单制度缺少一定的法律保障。权力清单制度作为政府的一场自我革命，完全出自一种自觉，并没有强制性的要求，所以在权力清单的实际运行过程中，很多政府出于自身利益的考虑或者“走形式”、或者置之不理，久而久之，造成了公民与政府之间的信任危机。因此，近年来，专家学者们关于权力清单制度法治化的呼声越来越高，主张尽快实现权力清单制度法制化。 

　　（二）权力清单的内容缺乏统一规范 

　　现有的权力清单制度不仅在实践中缺少法律保障，在已经推行权力清单制度的地方其内容上也良莠不齐，缺少统一规范。由于权力清单一般是由政府主动公布，其内容的确定的主导权实际掌握在政府自己手里，政府在这个过程中扮演着制定者、执行者、裁判者多重角色。所以在实际的推行过程中，有的部门为了应付上级指令而敷衍了事，向社会公开内容很笼统、很模糊；有的则是表面上明细各项权力，然后又通过“其他审批事项”等条款，隐藏一定的权力事项；有的部门甚至在减少权力事项的同时，又偷偷添加法律并没有规定的权力事项。正如有学者描述的那样，“那些看起来‘小而美’或‘整齐划一’的权力清单未必清晰可辨，有些只是换了个名头，有些做法甚至只是把碎片化的权力整合为更大的权力而已”。 

　　由此可见，权力清单制度化势在必行，只有拥有严格且统一的规范，才能避免内容上的伸缩性，才能真正地将政府权力置于阳光之下，保障人民的合法权利。 

　　三、推进和落实权力清单制度的合理化建议 

　　（一）逐步推动权力清单制度法制化 

　　依法治国的号角已经吹响，在着力推动建设法治政府的今天，权力清单制度作为一项新的制度，还在探索初期。为了保证其顺利推行，必须逐步推动权力清单制度的法制化建设。具体可以体现在：首先，中央需要以法律或者行政法规的形式对权力清单制度进行明确的规定。一是要强调公布权力清单是政府应尽的职责，并根据各地的不同情况，制定具体的时间表，加强对地方推行的过程和结果的监督；二是要明确规范各地权力清单所包含的基本内容，包括权力事项的范围、权力实现的流程以及责任划分等。其次，地方要积极响应国家号召，根据自身情况，以地方性法规的形式对权力清单制度进行补充和完善。 

　　（二）明确权力清单制度推行的方式 

　　目前，权力清单制度尚处于试点阶段，要想全面推行权力清单，首先要明确其推行的具体方式。一是在纵向上建议采用自上而下的推行方式。具体是指中央积极总结已经试点省份或城市的经验与不足，鼓励还没有实施权力清单制度的省级政府及其部门率先公开权力清单，发挥引领作用，逐级向下推进，促进地方各级行政部门开展权力清单制度。二是在横向上建议采用先易后难的推行方式。具体是指权力清单制度的推行应坚持两点论与重点论的统一，循序渐进进行推行。权力清单制度的推行是一个庞大的系统工程，行政权力涉及面非常广，不同的行政权力规范和完善程度也不同，故而不可能一蹴而就。所以在推行过程中要坚持一定的方法论原则。一方面，各级政府及其行政机关可以现在比较明确和容易领域先行试点，然后逐步全面推行。另一方面，也可以选择当前制度比较完善的行政许可、行政处罚等领域作为权力清单的推行重点，然后再逐步扩展。 

　　（三）创建权力清单的监督和约束机制 

　　权力清单制度是法治政府视域下政府积极转变职能的自我选择，在某种程度上是对政府自身行为的一种重塑。然而，这种重塑的实现只有将行政权力清单制度纳入行政监督框架下，才能真正保障其高质地运行。因此，笔者认为创建权力清单的监督和约束机制可以从两个维度进行考虑。一是构建内部监督机制。建议各级政府及其行政部门与纪检监察部门建立联动的工作协作机制，及时监督与查处违反法规、擅自越权的部门和个人，从内部防止腐败，建设法治政府。二是构建外部监督机制。一方面，加强社会的舆论监督。创建安全、和谐、干净的网络环境，规范媒体行为，使其对危害人民群众根本利益的行为作出客观、真实的报道。另一方面，发挥社会各界的作用。开通群众举报专线，为百姓维权开辟便利之门。此外，还可以专门聘用人大代表、专家学者、企业代表等有一定社会影响力的各界人士，担任义务监督员，全方位、多角度对行政权力清单的实施过程进行监督。 

　　（四）推动权力清单的动态化管理 

　　权力清单制度不是一个静止的过程，随着社会经济的发展变化，行政权力必然发生变化，因此有必要推动权力清单的动态化管理。各级政府及其行政部门应该根据自身的情况，建设权力清单档案，并根据形势及时对自身的行政权力进行调整，坚持依法行政。同时，党中央也要统筹兼顾、不定期抽查部分地区权力清单运行情况，加强对行政机关的监督，保证权力清单的动态化和连续化。 

　　总之，全社会应该高度重视法治政府视域下权力清单制度的构建工作。推行权力清单制度，不但有利于转变政府之能，加强依法行政，构建法治政府，更有利于协调政府、社会与市场之间的关系，加快我国全面深化改革的进程、提升国家治理体系和治理能力的现代化的水平。 

　　参考文献： 

　　[1]新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.实践：党的教育版.2013. 

　　[2]新华社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（二〇一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）.前线.2014（11）. 

　　[3]王亚红.权力清单制度问题研究.学理论.2015（31）. 

　　[4]湖北省编办.湖北推行权力清单制度的实践探索.中国机构改革与管理.2015（5）. 

　　[5]本刊记者.山东省全面推行行政权力清单制度.机构与行政.2014（8）. 

　　[6]周庆智.控制权力：一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析.哈尔滨工业大学学报：社会科学版.2014（3）.